我國政府間交叉事權(quán)配置合理化研究.pdf

1、如今，在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制和分級財(cái)政體制的國家里，財(cái)政分權(quán)理論受到廣泛重視。中央與地方政府間的事權(quán)關(guān)系是財(cái)政分權(quán)理論的基礎(chǔ)，政府間事權(quán)的劃分是確保國家社會經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展的保證，事權(quán)劃分是分稅制財(cái)政體制完善的基本條件。 1994年進(jìn)行了分稅制改革，改革的主要內(nèi)容主要是：中央與地方的事權(quán)和支出劃分、中央與地方的收入劃分、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理、建立過渡轉(zhuǎn)移支付制度。從此開始形成了我國分稅分級財(cái)政框架，但是當(dāng)時為了保證改革成

2、功減小改革阻力，當(dāng)時雖然劃分了支出范圍，但卻十分籠統(tǒng)，中央與地方各自的支出范圍就是在這種粗線條下劃分的，既不明確，也不清晰。而且雖然劃分了中央和地方政府之間的事權(quán)，但是卻沒有對省級以下各級政府的事權(quán)進(jìn)行劃分。這種劃分隨著社會主義經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程中，導(dǎo)致一些交叉事權(quán)如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、社會保障等的問題日趨凸顯出來，這些職能在目前的體制下主要是由地方政府來承擔(dān)的。但是，由于地方財(cái)力所限，一般情況下很難保證足額、優(yōu)質(zhì)地提供以上公

3、共服務(wù)，另一方面，這些事權(quán)本身具有極大的正外部性和流動性，本身也不適合由地方政府為主來提供。 本文研究的交叉事權(quán)主要是基礎(chǔ)性公共服務(wù)，主要針對中央政府和地方政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、社會保障這三者的支出責(zé)任研究。而合理配置這些基礎(chǔ)性公共服務(wù)對提高全民素質(zhì)、社會穩(wěn)定、構(gòu)造和諧社會有著重要的意義。那么如何合理優(yōu)化配置這些交叉事權(quán)呢? 本文第一章是與研究相關(guān)的理論綜述，主要介紹了事權(quán)、交叉事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的定義，

4、以及他們之間的相互聯(lián)系。然后在政府職能的分工層次標(biāo)準(zhǔn)和公共產(chǎn)品的層次性的理論基礎(chǔ)上闡述了政府事權(quán)劃分的主要原則，和按這些原則的指導(dǎo)下我國政府間事權(quán)的大致劃分：全國性公共產(chǎn)品、收入重新分配等事務(wù)的責(zé)任歸屬于中央政府，地區(qū)性服務(wù)的責(zé)任歸屬于地方政府，而地區(qū)性服務(wù)又具有外部效應(yīng)的事務(wù)責(zé)任由地方政府與中央政府共同承擔(dān)。 第二章介紹了1994年財(cái)政體制改革時，我國事權(quán)在中央與地方政府間的劃分。然后對一些交叉事權(quán)(義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)

5、療服務(wù)、社會保障)目前在中央政府和地方政府之間的配置現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，因?yàn)樵趧澐謺r雖然這些事權(quán)符合中央與地方政府共同承擔(dān)，但他們承擔(dān)的比例是否比較合理呢?在通過現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)地方政府占大部分支出責(zé)任，而中央政府的支出責(zé)任相對來說很少。這種交叉事權(quán)配置方式就造成了基礎(chǔ)性公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的較大差距。而造成這種交叉事權(quán)配置不合理主要中央與地方政府之間交叉事權(quán)劃分籠統(tǒng)、基層政府財(cái)力不足、地區(qū)間財(cái)力差距較大、轉(zhuǎn)移支付制定不完善、政府偏好

6、對交叉事權(quán)支出的影響等原因造成的。 第三章主要對美國、加拿大、日本三個發(fā)達(dá)國家在交叉事權(quán)上的支出責(zé)任劃分。通過國際比較，發(fā)現(xiàn)他們的一些劃分經(jīng)驗(yàn)對我國基礎(chǔ)性公共服務(wù)支出責(zé)任合理配置具有借鑒意義：①社會保障、醫(yī)療與健康、公共福利等具有收入再分配性質(zhì)或需要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要應(yīng)該由中央政府(或聯(lián)邦政府)或?qū)蛹壿^高的地方政府(或聯(lián)邦成員政府)來提供。大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家，教育支出是各級財(cái)政都必須承擔(dān)的最主要項(xiàng)目。②發(fā)達(dá)國家都

7、有著較為完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，州(省)內(nèi)的轉(zhuǎn)移政府和橫向轉(zhuǎn)移支付制度，用以彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足。③事權(quán)和支出范圍劃分的法律化。用憲法和相關(guān)法律明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)和支出范圍，是各國的共同做法。 第四章是合理配置我國政府間交叉事權(quán)的研究。本章的主要內(nèi)容是:①合理配置政府間交叉事權(quán)—建立相對集中的支出責(zé)任體制。在基礎(chǔ)性公共服務(wù)上，考慮到由我國幅員遼闊，人口眾多，在中央政府集中財(cái)力進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，實(shí)行公平化、均等

8、化的同時，也需要把基礎(chǔ)性公共服務(wù)適當(dāng)?shù)南路?，以便更好的發(fā)揮地方優(yōu)勢。所以在相對集中的支出責(zé)任體制時，適當(dāng)?shù)膶?shí)施以中央為主和以省級為主，或中央和省級兩者為主的支出責(zé)任。②實(shí)現(xiàn)政府間交叉權(quán)劃分的法制化，這樣才能做到交叉事權(quán)的劃分有法可依，明確各級政府的職責(zé)、促進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。③進(jìn)一步完善財(cái)權(quán)的配置。分稅制后，財(cái)權(quán)與事權(quán)不不統(tǒng)一，這也是難以保證我國基礎(chǔ)性公共服務(wù)難以做到均衡化的原因。特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)級財(cái)力就更加困難了，事權(quán)的

9、重心下移而財(cái)權(quán)重心上移，這些光靠簡單的轉(zhuǎn)移支付是不能解決問題的。所以針對我國財(cái)權(quán)配置提出了一些建議。主要包括給地方一些稅收立法權(quán)、設(shè)置省級主稅種、開設(shè)新稅種為市(縣)主稅種，還有地方公債制度的設(shè)立來完善財(cái)權(quán)的配置。④優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐漸減少現(xiàn)有稅收返還部分的比例，擴(kuò)大過渡時期轉(zhuǎn)移支付部分的額度，加大一般轉(zhuǎn)移支付力度。建立縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，和完善省級以下的轉(zhuǎn)移支付。⑤改革政府層次，扁平化財(cái)政架構(gòu)。推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，實(shí)行省

10、直管縣，逐漸構(gòu)建中央—省—市(縣)三級財(cái)政，這樣事權(quán)就比較容易劃分，而基層財(cái)政的職能逐漸趨于完善。⑥改革地方官員考核機(jī)制，1994年以來的中國式分權(quán)重塑了地方政府的行為取向，使其向增長型政府轉(zhuǎn)型，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的關(guān)鍵。為了在GDP的競爭中勝出，地方政府招商引資的積極性很高而政府不同的公共支出對資本生產(chǎn)力的提升有不同的意義，這使得地方政府大興基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也造成了基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給的不足。本文建議應(yīng)該建立以公共服務(wù)

11、為導(dǎo)向的干部政績考核制度：增加基本公共服務(wù)在干部政績考核體系中的權(quán)重；把群眾滿意度作為干部政績考核的一個因素；改革地方干部的任免制度。以社會主義民主為目標(biāo)，采用逐步推進(jìn)的方式過渡到地方政府由地方民眾選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)的廣泛性、實(shí)質(zhì)性民主階段，樹立起地方政府官員的公仆意識。 綜觀全文，本文從事物相互聯(lián)系的客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)，堅(jiān)持用聯(lián)系的觀點(diǎn)研究問題，并且系統(tǒng)地提出解決問題的方法。主要通過對義務(wù)教育、及公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、社會保障的數(shù)