我國政府間財政轉移支付制度的績效研究.pdf

1、財政轉移支付制度是財政管理體制一個重要組成部分，其實施的效果決定著財政管理體制的實施效果，它的效果主要反映在對財政縱向平衡和橫向平衡調節(jié)的績效上及公共產品外溢性的彌補上。對于財政轉移支付制度的研究國內外不缺乏，但是用量化指標來衡量制度的方法尚不完善，因此本文的特色在于研究角度的選擇，首先定位于制度績效的分析，再聚焦在縱向平衡和橫向平衡效應兩個方面的績效分析。 本文運用規(guī)范研究與實證研究、定量分析與定性分析相結合的研究方法，對財政

2、轉移支付制度理論思考、中外制度發(fā)展狀況比較及影響財政轉移支付制度績效發(fā)揮的因素方面進行定性分析。財政轉移支付制度在調節(jié)縱向平衡與橫向平衡兩個方面的績效研究環(huán)節(jié)中采用定量分析，通過歷史數據與截面數據做大量的實證分析，其中大部分借助統(tǒng)計分析軟件進行分析，以圖表等形式將結果直觀地展現出來。 本文的研究思路是：從財政理論關于財政縱向平衡、橫向平衡的經濟學原理思考出發(fā)，對中外政府間的財政轉移支付制度進行定性的比較研究，再通過對采集的大量相

3、關數據做財政轉移支付制度績效的實證研究，著重分析我國在進行財政轉移支付前后的財政縱向與橫向平衡狀況，然后揭示出影響財政轉移支付制度績效發(fā)揮的因素，最后針對出現的問題提出一些對策建議，其中，財政轉移支付制度的績效實證研究是本文的主體。全文分為八章，通過前六章的分析研究可以得出以下結論： 1.我國政府間財政轉移支付制度的縱向財政平衡績效較高。我國1994年實行了分稅制改革后，分稅制財政管理體制國家固有的中央與地方財政結構縱向失衡的問

4、題呈現出來。在進行了財政轉移支付之后，這種局面有較大改變：(1)地方財政自給能力大大提高。1994年后，地方財政自給能力降低，地方財政憑本級收入僅能應付60﹪左右的支出需求，財政轉移支付制度使財政資金從中央轉移到地方極大地提高了地方支出能力，起到了緩解地方財政困難的作用；(2)財政收支結構得以改善。轉移支付前地方收支嚴重錯位，支出比重大而收入比重小，進行了財政轉移支付后，地方財政凈收入占比與本級支出占比的比值近似于1，地方能完全負擔地方

5、的本級支出，地方財政的“結構性赤字”得到了彌補，兩級財政收支占比的不對稱局面得以改善；(3)與1994年前相比，財政轉移支付的調節(jié)力度明顯加大。 2.我國財政轉移支付的橫向財政平衡績效較低。財政轉移支付制度的橫向平衡效應是指轉移支付制度在平衡地區(qū)間公共財政能力差距方面所發(fā)揮的作用，但我國目前這項制度的橫向平衡績效卻相當低：(1)人均財政支出變異系數總是小于人均財政收入變異系數，說明在進行中央向地方的財政轉移支付后，全國各地區(qū)的財

6、政能力差異縮小了，財政轉移支付在橫向平衡方面確實發(fā)揮了作用；(2)分稅制以來在財政轉移支付前各地區(qū)的財政能力差異呈現拉大的趨勢，財政轉移支付制度只在一定程度上彌補了落后地區(qū)收支差額，沒有從實質上促使落后地區(qū)提高本級可支配的財政能力，縮小地區(qū)間的財政能力差異的橫向效應并未真正發(fā)揮出來；(3)與分稅制前相比，財政轉移支付在縮小地區(qū)間財政能力差異方面的橫向平衡績效是低于改革前的；(4)從歷年的財政轉移支付在橫向平衡績效變化趨勢來看，1994年

7、比較小，從1997年開始績效有較明顯的提高，說明財政轉移支付制度實行之初，其橫向平衡效應未能有效發(fā)揮，經過幾年的調整后又有所加強。 3.影響財政轉移支付制度績效的幾大因素：(1)資金分配標準不合理。目前只有一般性轉移支付是按“因素法”，采用客觀公式來計算的，分配方法較為合理，在實踐中具有橫向平衡的正效應，其它方式的轉移支付采用“基數法”，存在主觀臆斷性，因而績效也較低；(2)結構形式不合理，均等化功能弱。一方面，我國現行的財政轉

8、移支付資金結構中占絕對多數的稅收返還是維護既得利益的，不能有效地發(fā)揮調節(jié)省際間財政差異的作用，而有均等化功能的財力性轉移支付卻受制于其較小的規(guī)模，績效大打折扣；另一方面，盡管中央財政的一般性轉移支付明顯向中、西部地區(qū)傾斜，但是中央財政向地方財政轉移的全部財力中，經濟發(fā)達的東部地區(qū)所占數量仍然具有明顯優(yōu)勢；(3)轉移支付資金總規(guī)模較少。目前中央可支配的、能用于平衡各級政府財政差異的財力非常有限；(4)資金使用不規(guī)范，隨意性強，主要是挪用與

9、擠占情況嚴重，特別是(專)項補助的“?？顚Ｓ谩彪y以完全兌現；(5)轉移支付形式過多，相互間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制；(6)地方轉移支付制度體系建設不完善。(7)缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機制不健全。 針對如何提高我國財政轉移支付制度的績效(主要針對財政的橫向平衡)，筆者提出了部分對策建議：(1)采用科學客觀的標準分配資金，用“因素法”替代“基數法”，在更大的范圍內適用“因素法”，根據因素來衡量各地的財政地位，以公式化的形式確

10、定各地的轉移支付額，從而提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，同時，有必要加快建立政府統(tǒng)計信息系統(tǒng)，完善基礎性數據的統(tǒng)計，提高政府統(tǒng)計信息的質量；(2)明確轉移支付的目標，合理調整資金結構。我國應將提高財政轉移支付制度的橫向平衡績效作為重點，將轉移支付支出用于經濟欠佳的省份在能源、交通、環(huán)保等基礎服務，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓、社會撫恤和社會福利、社會保障補助等事業(yè)。按照橫向平衡績效發(fā)揮效果的順序合理地調整轉移支付的資金結構

11、，建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以其它轉移支付作補充的轉移支付資金結構；(3)調整轉移支付資金形式，加強相互間的協(xié)調性；(4)建立轉移支付資金的監(jiān)督機制，建立轉移支付的專項預算、決算和滾動式的中長期計劃，由各級財政部門負責編制專項預算、決算計劃，報同級人大審查批準，再由各級財政部門組織執(zhí)行預算，并根據各類轉移支付的不同特點，相應制定不同形式的監(jiān)督機制；(5)建立財政轉移支付績效評價和考核制度。根據目前轉移支付資金