我國信訪代理的意義、弊端及預(yù)防研究

1、<p>　　我國信訪代理的意義、弊端及預(yù)防研究</p><p>　　摘 要 本文主要針對信訪代理的意義、存在的弊端及預(yù)防展開研究。首先，對信訪代理的概念進(jìn)行界定。其次，論述信訪代理提出的重要意義：有利于降低信訪成本;有利于提高信訪效率;有利于規(guī)范信訪秩序。再次，提出信訪代理存在的弊端：信訪代理人員的有限權(quán)限;民事行為變成了行政行為;缺乏對信訪代理的評價監(jiān)督等。最后，提出相關(guān)的預(yù)防措施。希望通過本文的寫作

2、可以進(jìn)一步促進(jìn)我國信訪代理制度的快速發(fā)展。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 信訪代理 信訪成本 信訪秩序 </p><p>　　作者簡介：金建宇，江蘇省淮安市公安局信訪處處長，研究方向：法學(xué)。 </p><p>　　中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）09-259-03 </p><p>　　為了有

3、效提高我國信訪工作的質(zhì)量，近年來我國在信訪工作制度方面進(jìn)行了很多有益的探索。我國的《信訪條例》于2005年正式頒布實施，自從《信訪條例》頒布以來，我國各地在信訪工作方面做出了很多有益的嘗試，其中信訪代理制度即是眾多有益嘗試中的典型代表。信訪代理的做法最早可以追溯到2006年，這種做法一經(jīng)提出立刻引起多方的普遍關(guān)注和熱議，各地也紛紛效仿這一做法。例如，北京市石景山區(qū)于2014年實施信訪代理制度，該信訪代理制度的實施受到了群眾的一致好評。據(jù)

4、了解，至信訪代理制度實施一年多以來，石景山區(qū)的信訪部門受理的信訪總量同比下降35%，是近年來同比降幅最多的一年。信訪代理到目前為止業(yè)已接近10個年頭，它有優(yōu)勢有弊端，基于此種情況我們應(yīng)對該問題進(jìn)行更加深入的研究。 </p><p>　　一、信訪代理的概念界定 </p><p>　　何謂信訪代理呢？目前，國內(nèi)關(guān)于信訪代理的概念界定并未統(tǒng)一。諸如，田歌（2010）在《基于地方政府行為角度規(guī)范我

5、國信訪制度――關(guān)于信訪代理制度的探索》中認(rèn)為：“信訪代理制即由基層政府聘任的信訪代理員主動接手群眾要信訪的問題，幫其在本轄區(qū)內(nèi)解決，若超出權(quán)限范圍，則通過和上級部門建立的信訪渠道，幫助群眾合法依規(guī)維權(quán)?！鼻罔F錚（2014）在《淺議信訪代理制度》中指出：“信訪代理，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直機(jī)關(guān)、社區(qū)、村委會對于轄區(qū)內(nèi)群眾反映的問題、排查出的矛盾糾紛和上級交辦的信訪事項等進(jìn)行全程代理?！本C合上述觀點，筆者認(rèn)為，所謂的信訪代理即是指由基層政府聘任的信訪

6、員對轄區(qū)內(nèi)群眾上訪問題進(jìn)行代管的一種制度。 </p><p>　　二、信訪代理提出的重要意義 </p><p>　　信訪代理的提出對于我國和諧社會的建設(shè)具有一定的促進(jìn)作用。可以說，信訪代理的提出對于我國的信訪工作質(zhì)量的提高來說具有非常重要的意義，它不僅有利于降低信訪成本、有利于提高信訪效率，更有利于規(guī)范信訪秩序： </p><p>　　（一）有利于降低信訪成本 &l

7、t;/p><p>　　傳統(tǒng)的信訪工作制度對于信訪人來說成本相對較高，給信訪人的經(jīng)濟(jì)帶來了一定的負(fù)擔(dān)，由此也在一定程度上增加了信訪工作的難度。為了有效降低信訪人的信訪成本，減少信訪工作人員的工作量，我國創(chuàng)新性的提出了信訪代理制度。信訪代理制度的提出對于我國的信訪工作質(zhì)量提高來說具有非常重要的作用，可以在一定程度上降低信訪人的信訪成本。諸如，建立信訪代理制之后，可以由信訪代理員替代上訪人到相關(guān)部門實施信訪，這樣的做法在一

8、定程度上降低了上訪人的上訪成本，為上訪人節(jié)省了很多精力以及時間。由此，也在一定程度上提高了上訪人的上訪積極性，提高了上訪人的滿意度。 </p><p>　?。ǘ┯欣谔岣咝旁L效率 </p><p>　　眾所周知，我國傳統(tǒng)的信訪工作效率并不高，由此也引起了廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿。究其原因，主要是因為傳統(tǒng)的信訪工作制度對于信訪工作效率的提高來說具有一定的阻礙作用。而信訪代理制度的提出則可以在

9、一定程度上解決這一問題，有效提高信訪工作效率?；鶎诱x聘的信訪代理人員均具有一定的信訪工作經(jīng)驗，具有較高的思想政治素質(zhì)，上崗之前這些信訪代理員業(yè)已接受過相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，因此他們的信訪工作效率也是非常之高的。信訪代理人員的工作可以有效減少上級信訪部門工作人員的工作量，也有效的提高了上級信訪部門的工作有效率。由于具有一批專業(yè)的信訪代理隊伍存在，因此辦訪的質(zhì)量以及效率也會明顯提高。例如，印江自治縣沙子坡鎮(zhèn)于2014年成立了信訪代理辦公室，

10、自從信訪代理辦公室成立以來為廣大的人民群眾解決了很多實際問題。沙子坡鎮(zhèn)政法委書記張羽江這樣說道：“我們推行信訪代理制度，就是要改變?nèi)罕姟旁L不信法，信上不信下’的觀念，引導(dǎo)群眾通過合法途徑合理表達(dá)訴求?！背酥?，張羽江還認(rèn)為，自從推行信訪代理制度之后，鎮(zhèn)政府安排了一些對法律和相關(guān)政策非常熟悉的同志來處理廣大人民群眾的利益訴求，這樣的做法也在一定程度上提高了工作效率。 </p><p>　?。ㄈ┯欣谝?guī)范信訪秩

11、序 </p><p>　　在過去很長一段時間，我國境內(nèi)所出現(xiàn)的越級上訪以及鬧訪的現(xiàn)象屢見不鮮。極大的擾亂了社會的和諧和穩(wěn)定。尤其是一些群體性上訪事件，更是引起了社會極大的反響。信訪代理制實施之后，信訪代理員可以根據(jù)上訪人的意見向相關(guān)部門進(jìn)行及時、準(zhǔn)確的反映，待相關(guān)部門做出回應(yīng)之后再由信訪代理員有效的傳達(dá)給上訪人。這樣的做法有效避免了部分上訪人所作出的越級上訪以及鬧訪行為的發(fā)生。在一定程度上規(guī)范了信訪工作的秩序。據(jù)

12、印江自治縣沙子坡鎮(zhèn)政法委書記張羽江介紹，自從該鎮(zhèn)實施信訪代理制度以來，原本每年都有幾件十幾件的越級上訪事件如今已基本杜絕。除此之外，信訪代理員的工作貫穿于整個上訪過程，對于上訪人的思想也可以做到提前疏導(dǎo)，便于信訪維穩(wěn)控制工作的順利開展。在我國積極倡導(dǎo)構(gòu)建和諧社會的今天，實施信訪代理制度是非常有必要且有意義的。它是規(guī)范信訪秩序，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的一把利器。 　　三、信訪代理存在的弊端及預(yù)防措施 </p><p>

13、　?。ㄒ唬┬旁L代理存在的弊端 </p><p>　　我國實施信訪代理的意義是顯而易見的。雖然實施信訪代理具有很多意義，但是不可忽視的是信訪代理仍然存在很多弊端，主要如下： </p><p>　　1.信訪代理缺乏法律支撐。目前，信訪代理雖然業(yè)已在我國很多地區(qū)得以推行，但是不可忽視的是：我國目前的法律條文當(dāng)中仍然沒有對信訪代理進(jìn)行明確的規(guī)定，對于信訪代理中的法律責(zé)任承擔(dān)問題也沒有進(jìn)行很好的界定

14、?？梢哉f，信訪代理在我國仍然沒有形成正式的法律制度。由于沒有法律基礎(chǔ)支撐，因此在具體的信訪代理過程當(dāng)中一旦遇到問題則無法利用法律的武器予以有效解決，更無法有效確定信訪代理過程當(dāng)中的法律責(zé)任承擔(dān)問題。這也是信訪代理存在的最大弊端。為了更好的在我國推行信訪代理制度，我國必須盡快建立和完善相關(guān)的信訪代理法律制度。 </p><p>　　2.信訪代理的范圍無界定。除了上述缺陷之外，我國相關(guān)法律制度中對于信訪代理的范圍也沒

15、有界定。信訪代理的范圍界定是非常重要的，它可以讓信訪代理更加科學(xué)的執(zhí)行下去。雖然部分地方基層政府在信訪代理的范圍方面也作出了相關(guān)的界定，但是卻沒有在全國范圍內(nèi)真正統(tǒng)一起來。由此也造成了信訪代理秩序的混亂，不利于信訪代理的科學(xué)發(fā)展。目前，我國很多地區(qū)均實施了信訪代理制度，相關(guān)的信訪代理機(jī)構(gòu)對于信訪事件也是大包大攬，給我國的信訪工作效率提高帶來了很多不利的影響。因此，我國必須要盡快明確信訪代理的范圍，用法律對其予以規(guī)范。 </p>

16、;<p>　　3.信訪代理人員的有限權(quán)限。雖然我國建立信訪代理制度業(yè)已多年。但是不可否認(rèn)的一點是：目前，我國政府賦予信訪代理人員的權(quán)限并不是很多，可以說少的可憐。諸如，信訪代理人員接受到上訪人的上訪之后，由于權(quán)限不夠，無法對上訪人上訪的相關(guān)事宜進(jìn)行及時有效的處理，只能將上訪人的意愿傳達(dá)給相關(guān)部門，待相關(guān)部門回復(fù)之后再傳遞給相關(guān)的上訪人。這樣的處理方式由于具有一定的遲滯性，因此很容易會給上訪人帶來一些負(fù)面情緒。不利于信訪問題

17、的有效、及時解決。我國近年來所出現(xiàn)的很多信訪糾紛，均是由于信訪代理人員的權(quán)限不夠所造成的。如果政府能夠賦予信訪代理人員更多的工作權(quán)限，那么很多信訪糾紛則可以得到有效的避免。對于提高上訪人的滿意度也會非常有幫助。 </p><p>　　4.民事行為變成了行政行為。眾所周知，我國信訪代理制度的提出，其主要目的即是為了維護(hù)良好的信訪秩序，希望能夠在一定程度上減少上訪人重復(fù)上訪以及越級上訪的行為。但是在具體的工作實踐當(dāng)中

18、，為了減少上訪人的重復(fù)上訪以及越級上訪，部分地區(qū)很容易會將信訪代理這種民事行為錯誤、偏頗的變成一種行政行為，出現(xiàn)雙方代理以及越權(quán)代理現(xiàn)象。由于基層政府的不良干預(yù)，在一定程度上對信訪人的信訪權(quán)力進(jìn)行限制。極大的引起了部分上訪人對于信訪代理機(jī)構(gòu)的不信任、不滿及反感情緒。這對于信訪秩序的穩(wěn)定是極其不利的。據(jù)了解，我國很多地區(qū)均不同程度上存在基層政府干預(yù)信訪代理的行為，這種情況的存在似乎已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。 </p><p

19、>　　5.缺乏對信訪代理的評價監(jiān)督。雖然我國很多地區(qū)業(yè)已實施了信訪代理制度，且已經(jīng)取得了一定的工作成績。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)的信訪代理均缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和評價體系。由于監(jiān)督和評價體系的普遍缺乏，由此也致使部分信訪代理人員的工作出現(xiàn)嚴(yán)重問題。例如，2015年7月份，北京鋒銳律師所由于違法信訪代理被查，以“維權(quán)”、“正義”、“公益”為名、行嚴(yán)重擾亂社會秩序。之所以會產(chǎn)生這種情況，主要是因為我國目前對于信訪代理普遍缺乏相應(yīng)的評價與監(jiān)

20、督機(jī)制，如此以來才會最終造成違法信訪代理事件的發(fā)生。在今后的工作當(dāng)中，對于該問題必須要給予及時、有效的克服。建立起科學(xué)、完善的評價監(jiān)督制度，從而給信訪代理機(jī)構(gòu)及相關(guān)的工作人員以更多的約束和激勵，促進(jìn)信訪代理工作質(zhì)量的有效提升。 </p><p>　　（二）具體的預(yù)防措施 </p><p>　　面對信訪代理制度所存在的諸多弊端，為了有效預(yù)防信訪代理所存在的諸多弊端，我們必須要積極做好預(yù)防工作

21、，促進(jìn)信訪代理工作的有序、高效進(jìn)行： </p><p>　　1.盡快完善信訪代理的法律體系。我國在信訪代理方面仍然沒有建立起完善的法律基礎(chǔ)，由此也很容易造成很多法律糾紛、民事糾紛。由于信訪中融入了信訪代理環(huán)節(jié)，因此群眾的上訪環(huán)節(jié)被拉長，在這個過程當(dāng)中也很容易會滋生很多腐敗現(xiàn)象。再加上我國法律法規(guī)中并未對信訪代理過程中的法律責(zé)任承擔(dān)問題進(jìn)行明確規(guī)定，這種情況的存在對于保障上訪人的權(quán)益來說是非常不利的?；诖朔N情況，

22、我國政府應(yīng)盡快建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，用法律的手段來規(guī)范信訪代理，盡快明確信訪代理過程當(dāng)中的法律責(zé)任承擔(dān)問題，進(jìn)而有效保護(hù)上訪人以及相關(guān)代理人員的權(quán)益。讓信訪代理可以有法可依。例如，北京市石景山區(qū)在《關(guān)于深入開展信訪代理制工作的意見》中，根據(jù)“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰主管誰代理、誰主管誰協(xié)調(diào)、誰主管誰解決”的原則，明確了各級信訪代理人員的責(zé)任。這樣的規(guī)定有效提高了信訪代理的工作效率。筆者認(rèn)為，石景山區(qū)的這一做法應(yīng)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，并納入相

23、關(guān)的法律體系。 </p><p>　　2.盡快明確統(tǒng)一信訪代理的范圍。為了讓信訪代理更加科學(xué)的發(fā)展下去，我國必須要盡快明確統(tǒng)一信訪代理的范圍。有了明確的信訪代理范圍之后，無序信訪代理的現(xiàn)象才會得以有效控制。目前，我國對于信訪代理的范圍并未統(tǒng)一界定。筆者認(rèn)為，信訪代理的范圍可以包括如下幾點：（1）我國政策法規(guī)未明確規(guī)定不過又亟須解決、協(xié)調(diào)的問題;（2）本管轄區(qū)內(nèi)的突出性信訪問題;（3）按照我國相關(guān)政策法規(guī)本應(yīng)該解決

24、的問題但是卻長期沒有解決的問題;（4）相關(guān)政策法規(guī)出臺以及執(zhí)行過程當(dāng)中嚴(yán)重引發(fā)群眾不滿的問題等。上述幾點只是筆者的幾點建議，具體如何界定信訪代理的范圍還需要相關(guān)部門酌情進(jìn)行研討和制定。最終確立科學(xué)的信訪代理范圍。對信訪代理的范圍進(jìn)行明確界定之后，信訪代理機(jī)構(gòu)及信訪代理人員方能有的放矢的執(zhí)行。 </p><p>　　3.賦予信訪代理人員更多的權(quán)限。在上述論述中已經(jīng)提及到：由于信訪代理人員的權(quán)限有限，因此很難對相關(guān)的

25、信訪問題進(jìn)行及時有效的處理，因此也很容易造成上訪人產(chǎn)生一些不滿情緒。為了有效預(yù)防這一問題，筆者認(rèn)為我國政府應(yīng)該賦予信訪代理人員更多的權(quán)限，對于一些較為簡單的問題應(yīng)該授權(quán)信訪代理人員一定的處理權(quán)限，便于信訪問題可以得到及時有效的處理。而對于一些較為復(fù)雜的問題則必須傳遞給上級有關(guān)部門進(jìn)行處理。這樣的做法可以保證上訪人的上訪問題得到及時有效的處理，更可以在一定程度上提高上訪人的滿意度。例如，北京市石景山將區(qū)信訪的部分職能下移到街道，出臺《關(guān)于

26、推進(jìn)街道信訪代理平臺建設(shè)的辦法》，賦予街道批轉(zhuǎn)權(quán)力。9個街道就是9個“分診臺”，將信訪問題批轉(zhuǎn)給委辦局處，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。 　　4.賦予信訪代理機(jī)構(gòu)的本位地位。我國的信訪代理機(jī)構(gòu)唯有具有自己的本位地位才能真正有效的實施信訪代理工作。眾所周知，我國的信訪代理員主要是由基層政府聘用或指定。因此，信訪代理人員在處理相關(guān)工作事宜的時候，很多地方政府總會習(xí)慣性的對其進(jìn)行干預(yù)，由此也讓信訪這種民事行為在無形中轉(zhuǎn)化為一種行政行為。為了有效預(yù)防越權(quán)代理

27、以及雙方代理情況的出</p><p>　　5.建立科學(xué)的監(jiān)督以及評價體系。為了有效提高信訪代理工作的質(zhì)量，預(yù)防部分信訪代理機(jī)構(gòu)及人員的工作懈怠。各基層政府必須要對信訪代理機(jī)構(gòu)及人員建立起科學(xué)、有效的監(jiān)督以及評價體系。諸如，基層政府可以建立一個專門的信訪代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督部門亦或是監(jiān)督小組，該部門或小組的任務(wù)即是對轄區(qū)內(nèi)信訪代理機(jī)構(gòu)的工作情況予以嚴(yán)密的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有信訪代理機(jī)構(gòu)或人員出現(xiàn)工作懈怠行為、違法亂紀(jì)行為，必須

28、要予以及時有效地處理。除此之外，對于信訪代理人員的工作情況也必須要進(jìn)行科學(xué)的評價，建立系統(tǒng)的績效考核與評價體系，通過科學(xué)評價體系的建立進(jìn)而有效激發(fā)信訪代理人員的工作積極性。例如，北京市石景山區(qū)在該方面就實施了有效的舉措，在《關(guān)于推進(jìn)街道信訪代理平臺建設(shè)的辦法》即明確規(guī)定了對相關(guān)信訪代理機(jī)構(gòu)及工作人員的考核辦法。該考核辦法主要針對各信訪代理機(jī)構(gòu)的受理代理率、辦結(jié)率、滿意率等指標(biāo)進(jìn)行量化考核。對于在績效考核中表現(xiàn)不佳（不合格）的單位實施的是

29、一票否決制：領(lǐng)導(dǎo)干部一年內(nèi)不能得到提拔，單位在一年內(nèi)不能參加先進(jìn)單位的評選。 </p><p><b>　　四、結(jié)語 </b></p><p>　　信訪代理的提出對于我國和諧社會的建設(shè)具有一定的促進(jìn)作用?？梢哉f，信訪代理的提出對于我國的信訪工作質(zhì)量的提高來說具有非常重要的意義，它不僅有利于降低信訪成本、有利于提高信訪效率，更有利于規(guī)范信訪秩序。但是不可否認(rèn)的是：我國目

30、前的信訪代理制度仍然存在很多弊端，為了克服這些弊端，我們必須要積極提出相關(guān)的預(yù)防措施：賦予信訪代理人員更多的權(quán)限;賦予上訪代理機(jī)構(gòu)的本位地位;建立科學(xué)的監(jiān)督以及評價體系。保證信訪代理工作更加有效、長遠(yuǎn)的持續(xù)下去，不斷提高人民群眾對信訪工作的滿意度。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]秦鐵錚.淺議信訪代理制度.理論視野.201

31、4（2）. </p><p>　　[2]田歌.基于地方政府行為角度規(guī)范我國信訪制度――關(guān)于信訪代理制度的探索.延邊黨校學(xué)報.2010（6）. </p><p>　　[3]梁海磊.探索農(nóng)村信訪工作的新規(guī)律.紅旗文稿.2010（15）. </p><p>　　[4]夏金萊.信訪制度的功能變遷及改革思路評析.廣西社會主義學(xué)院學(xué)報.2015（2）. </p>

32、<p>　　[5]李賀樓、曹峰.信訪活動中非制度化行為的邏輯.國家行政學(xué)院學(xué)報.2015（3）. </p><p>　　[6]王育秀.信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問題研究.赤子（上中旬）. 2015（13）. </p><p>　　[7]宋洪磊.涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度構(gòu)建及實現(xiàn).人民檢察.2014（24）. </p><p>　　[8]梁文平.實行信訪代理 化解社會矛