淺論我國(guó)信訪制度的改革.pdf

1、信訪是公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪制度就是信訪人向國(guó)家機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)的過(guò)程，調(diào)整信訪活動(dòng)的各個(gè)參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一系列規(guī)則、程式的統(tǒng)稱。它是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度。 當(dāng)前我國(guó)正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革和發(fā)展中產(chǎn)生許多的問(wèn)題，如法律不完備，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策

2、偏失等等，各種問(wèn)題和矛盾通過(guò)不同渠道集中到各級(jí)信訪結(jié)構(gòu)，并不斷地向中央國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)聚集，信訪大戶、重復(fù)訪、集體訪頻繁發(fā)生，使首都北京及部分省會(huì)城市面臨很大的社會(huì)穩(wěn)定壓力，信訪制度承載了整個(gè)社會(huì)變革轉(zhuǎn)型及社會(huì)穩(wěn)定的重任，表現(xiàn)出對(duì)解決問(wèn)題的不力和不適應(yīng)。信訪制度的改革也成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。本文主要從以下五個(gè)大的方面就信訪制度的基本理論、問(wèn)題及改革作出研究和探討。 第一部分為信訪制度概述。本文分七個(gè)方面對(duì)信訪的概念、性質(zhì)和功能、歷

3、史發(fā)展、機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整范圍、信訪主體的權(quán)利義務(wù)、信訪活動(dòng)的類型和特點(diǎn)作了闡述：(一)、信訪制度的概念(略)(二)、信訪制度的性質(zhì)和功能1、關(guān)于信訪制度的性質(zhì)，信訪制度是憲法保障的公民民主權(quán)利的制度，信訪制度是一種特殊的行政救濟(jì)制度，是體現(xiàn)政治溝通的制度；2、信訪制度的功能：(1)信訪是人民群眾政治參與、利益表達(dá)的制度性方式，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利的重要手段；(2)信訪是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)力、司法

4、權(quán)力的有效途徑；(3)信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式；(4)信訪制度深化政權(quán)合法性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；(5)信訪工作對(duì)建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的獨(dú)特作用。(三)、信訪制度的歷史發(fā)展，從古代的直訴制度說(shuō)起，追溯到新中國(guó)信訪制度的建立，從中可以看到現(xiàn)行信訪制度與我國(guó)古代的直訴制度存在繼承和連續(xù)關(guān)系。(四)、我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)的建制及運(yùn)作程序：本文闡述了我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)龐大分散，歸口不一，規(guī)格較低，缺乏解決

5、問(wèn)題的資源和實(shí)際權(quán)力，以及信訪工作中的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的運(yùn)作程序。(五)信訪制度的調(diào)整范圍：雖然信訪條例規(guī)定了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、農(nóng)村、城市基層組織及其工作人員、成員的職務(wù)行為，信訪人均可向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)，同時(shí)又作出了“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！钡南拗疲旁L機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中更習(xí)慣于將信訪事項(xiàng)層層向下級(jí)轉(zhuǎn)送、交辦。(六)信訪主體的權(quán)利義務(wù)：

6、信訪法律關(guān)系的主體包括：信訪人、信訪機(jī)構(gòu)、承辦機(jī)關(guān)，信訪人信訪活動(dòng)中享有“批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉”的權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”的義務(wù)。承辦機(jī)關(guān)享有依法查清事實(shí)和處理信訪事項(xiàng)的權(quán)利和義務(wù)，信訪機(jī)構(gòu)享有依法登記、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)的權(quán)利義務(wù)，也具有對(duì)承辦機(jī)關(guān)的督查權(quán)和建議追究責(zé)任權(quán)等職權(quán)。(七)我國(guó)信訪活動(dòng)的類型和特點(diǎn)。我國(guó)目前的信訪活動(dòng)大致可以分為三種類型：參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪，其

7、中求決類信訪和訴訟類信訪所占比例較大，反映的問(wèn)題也更突出。 第二部分為國(guó)外及其它地區(qū)申訴專員制度與我國(guó)的比較分析。西方國(guó)家的政府系列中并不存在單獨(dú)的信訪機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有如此龐大的信訪群體和居高不下的信訪量，包括我國(guó)的香港地區(qū)在內(nèi)的許多國(guó)家，一般采取申訴專員制度或請(qǐng)?jiān)钢贫葋?lái)受理人民對(duì)政府在公共行政管理范圍內(nèi)的投訴。本文介紹了瑞典、澳大利亞的申訴專員制度、法國(guó)的“行政中介人”制度、南非的公共監(jiān)察員制度以及美國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)的相關(guān)制度，與

8、我國(guó)的監(jiān)察制度進(jìn)行了比較，指出了我國(guó)監(jiān)察制度存在的缺陷。 第三部分為我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及原因分析。(一)本文詳細(xì)列舉了我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題1信訪職能過(guò)于寬泛，管轄范圍任意擴(kuò)大，信訪總量居高不下；2錯(cuò)位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重。信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的官員，卻讓沒(méi)有權(quán)力的信訪部門出面處理，把信訪部門當(dāng)成了解決問(wèn)題的責(zé)任主體，出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯(cuò)位。3信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善；4政績(jī)壓力下，非正常手段大量使用。為了解決信

9、訪問(wèn)題，中央、上級(jí)機(jī)關(guān)把責(zé)任大量的壓給了下級(jí)，下級(jí)政府為了“迅速”“妥善”解決信訪問(wèn)題，爭(zhēng)取政績(jī)，大量的使用非正常的手段。5信訪活動(dòng)組織化趨勢(shì)明顯，群體性事件和集體上訪頻繁，過(guò)激行為時(shí)有發(fā)生，易引發(fā)政治問(wèn)題。(二)從初探和再探兩個(gè)層次深入分析了信訪問(wèn)題的原因。1 初探信訪問(wèn)題的原因：(1)信訪制度本身存在缺陷。第一，信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致信訪事項(xiàng)辦理效率低下：第二，信訪工作原則之缺陷。按照“歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的工

10、作原則，群眾反映某一國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的問(wèn)題，最終還必須回到該機(jī)關(guān)去處理，信訪機(jī)構(gòu)自身沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有能力解決上訪群眾提出的問(wèn)題。第三，信訪制度不夠健全和完善，信訪形勢(shì)的迅速變化與信訪法制化明顯落后存在矛盾。表明信訪制度立法上的缺陷；(2) 行政權(quán)力過(guò)大且缺乏制約，揭示了行政權(quán)力主導(dǎo)型社會(huì)的弊端；(3) 從傳統(tǒng)法律文化和信訪者的心態(tài)上看，歷史上的人治傳統(tǒng)和信訪人所追求的“清官”情結(jié)，影響著信訪人“崇信棄法”的觀念，并希望以特殊的手段達(dá)到

11、預(yù)期更大的目的；(4)其他法定救濟(jì)渠道的不暢，法律維權(quán)和監(jiān)督成本較高。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不具有相應(yīng)的獨(dú)立性、處理程序上的不公刀：性，行政訴訟受行政干預(yù)較多，以及兩者共同存在的受理范圍和時(shí)效等限制導(dǎo)致了行政復(fù)議和訴訟缺乏應(yīng)有的公信力和公正性，此外，向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)國(guó)家工作人員違法違紀(jì)，不但成本高而且存在可能遭受被舉報(bào)人報(bào)復(fù)陷害的風(fēng)險(xiǎn)。再探問(wèn)題深層次的原因：(1) 社會(huì)糾紛增多的體制性根源：社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革，單位社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)變產(chǎn)

12、生了兩個(gè)重要的社會(huì)后果，一是人們的關(guān)系類型由權(quán)利服從關(guān)系變?yōu)槠綑?quán)的關(guān)系；二二是社會(huì)糾紛的大量涌現(xiàn)；(2) 社會(huì)環(huán)境：民主缺位，民怨淤塞造成信訪部門的重荷，由于直接選舉、游行示威、媒體輿論等民主形式不能充分發(fā)揮作用，造成民意表達(dá)的不暢，因而民怨淤塞，造成信訪部門的重荷；(3) 政治體制改革滯后，官僚政治體制的弊端凸顯。由于官僚政治體制根深蒂固，官僚主義作風(fēng)助長(zhǎng)信訪問(wèn)題的蔓延和升級(jí)；(4) 司法權(quán)力的弱化。一方面我國(guó)政治體制存在著問(wèn)題，使司

13、法權(quán)不具備建立公信力的基礎(chǔ)，法院司法權(quán)未獨(dú)立于當(dāng)?shù)攸h委和政府；另一方面，“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)使得民眾對(duì)法律的認(rèn)同和服從程度低，進(jìn)而對(duì)司法缺乏信任；(5) 信訪制度與現(xiàn)代法治精神之沖突，本文剖析了信訪制度的人治性質(zhì)，揭示了信訪制度與司法制度的矛盾。 第四部分為我國(guó)信訪制度改革的設(shè)想。本文(一) 第我國(guó)信訪制度存在及改革的必要性。首先論證論了我國(guó)信訪制度存在的必要性：1 信訪是公民表達(dá)自由的一種途徑，是公民的一項(xiàng)重要的民主權(quán)利。

14、2 信訪是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)、司法權(quán)的有效途徑，也是公民尋求權(quán)利救濟(jì)不可缺少的補(bǔ)充方式。3 信訪是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內(nèi)容。其次論證了我國(guó)信訪制度改革的必要性:由于信訪存在的這種制度上的缺陷，它的運(yùn)作帶來(lái)了很多負(fù)面影響：一是救濟(jì)渠道堵塞，矛盾積累；二是在一定程度上弱化了法治的權(quán)威，阻滯了我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。(二)提出了信訪制度改革的基本思路：1縮小信訪外延，弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。2賦予信訪制度預(yù)

15、防的功能。3最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)功能與信訪制度的徹底分離。(三)我國(guó)信訪制度改革的發(fā)展定位：近期應(yīng)給我國(guó)信訪制度定位成是公民政治參與的重要手段、公民利益表達(dá)的重要渠道、公民權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充方式。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)來(lái)看，要取消信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能和地位，讓信訪制度純粹成為公民政治參與和公民利益表達(dá)的渠道；(四)闡述了我國(guó)信訪制度改革的方案設(shè)想，分為近期方案、遠(yuǎn)期方案及與信訪制度有關(guān)的保障機(jī)制的改革。1近期方案是：(1)糾正信訪機(jī)構(gòu)違反條例的習(xí)慣做

16、法：(2)依法保障公民正當(dāng)行使信訪權(quán)利，維持正常的信訪秩序，從政績(jī)考核機(jī)制和責(zé)任追究制度兩個(gè)方面進(jìn)行保障；(3)建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享；(4)提高信訪工作人員的素質(zhì)，適應(yīng)新時(shí)期新形勢(shì)信訪工作的需要；(5)規(guī)范政府決策的法律非訴可行性分析，對(duì)政府決策提出“信訪評(píng)估”的模式，確保決策科學(xué)化、民主化、法制化；(6)司法部門信訪制度改革；(7)改革和創(chuàng)新監(jiān)察制度，建議信訪部門和監(jiān)察部門合并；(8)發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、基層組織

17、在解決社會(huì)矛盾和問(wèn)題中的作用； 2遠(yuǎn)期方案是：(1)維護(hù)表達(dá)權(quán)和抗議權(quán)等基本公民權(quán)利，進(jìn)一步落實(shí)和發(fā)展社會(huì)主義的民主；(2)撤消各級(jí)政府及其職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪職能集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表監(jiān)督一府兩院的工作。改革的具體措施是：1)建立全國(guó)人大信訪網(wǎng)；2)組織各級(jí)人民代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；3)建立監(jiān)督專員制度，強(qiáng)化利益表達(dá)和法律監(jiān)督功能；4)逐步擴(kuò)大在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大代表直接選舉范圍；(3)科學(xué)