南京國民政府時期安徽地方財政研究(1927-1937).pdf

1、法定意義上的“地方財政”是分稅制財政管理體制實行的結果。分稅制財政管理體制是指在合理劃分各級政府事權范圍的基礎上，主要按稅收來劃分各級政府的預算收入，各級預算相對獨立，負有明確的平衡責任，各級次間和地區(qū)間的差別通過轉移支付制度進行調節(jié)。
　　公共財政是指國家（政府）集中一部分社會資源，用于提供公共物品和服務，以滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。根據(jù)公共財政理論，公共產品的受益范圍具有層次性，并且不同層次的公共產品由相應層次的政

2、府進行提供會更有效率;因此，為了保障各級政府對公共產品和服務的提供，必須賦予其相應的財權。在這種情況下，分稅制財政管理體制就成為建設公共財政的制度保證。
　　在中國古代中央集權的體制下，地方上并無法定財權，也就沒有真正意義上的“地方財政”概念。19世紀中期以后，清朝地方督撫在鎮(zhèn)壓太平天國的過程中逐步壯大，漸漸突破了中央的掌控，“地方財政”的萌芽隨之出現(xiàn)。關于分稅制財政管理體制的設想和嘗試也出現(xiàn)在這一時期，但是，在民國初年中央權勢衰

3、微以及各地軍閥武裝割據(jù)的狀況下，只能流于形式。直到南京國民政府成立之后，分稅制財政管理體制才得到落實。
　　然而，南京國民政府實行分稅制財政管理體制并非真正著眼于公共財政建設的需要，而是作為中央集權的手段;為了政治安全，中央始終不肯下放過多的財權。此外，在實行分稅的時候，只是簡單地劃分了“中央”與“地方”，并沒有具體劃清“省”與“縣”之間的收支關系。在這種情況下，省政府依靠政治上的優(yōu)勢地位，掌握了地方財權，而縣政府盡管事務繁雜，卻

4、沒有明確的收入來源，只能依靠附加稅度日。這也就導致了“財權上移，事權下降”，由此造成了縣級財政困難，并導致附加稅的不斷升高和苛捐雜稅的進一步泛濫。
　　安徽省位于長江中下游，臨近國民政府首都南京，在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之前，基本上處于中央政府的有效管轄之內。在分稅制財政管理體制之下，田賦正式成為地方上的法定收入來源，這項收入約占安徽地方財政收入的30％;進入1930年代，飽受詬病的厘金制度遭到裁撤，牙稅、牲屠稅等傳統(tǒng)稅目也得到整頓和歸并，

5、以營業(yè)稅為主體的工商稅收體系逐步建立起來，并成為僅次于農業(yè)稅之外的第二大收入來源。債務收入、非稅收入和中央補助款也在安徽地方財政中扮演著各自的角色。與此同時，地方上的預算、會計和金庫制度也相繼得到建設和完善，財務行政方面取得的成績有力配合了財政現(xiàn)代化的進程。
　　然而，這一時期，財政制度上的進步并不能掩蓋實際執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問題:
　　在財政收入方面，表現(xiàn)為“變相厘金”復活，各種附加和苛捐雜稅嚴重泛濫，特別是中國歷史上曾經反

6、復出現(xiàn)的“黃宗羲定律”更是不斷重演，給廣大人民帶來了沉重的負擔。在征收過程中，各級官員和稅吏假公濟私，浮收勒索;地方上的土豪劣紳和保甲長也乘機為非作歹，魚肉鄉(xiāng)里，進一步加劇了農村地區(qū)的經濟凋敝和貧富分化，并破壞了鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的認同體系，在一定程度上為1950年前后的土地改革的順利開展埋下了伏筆。
　　在財政支出方面，表現(xiàn)為行政費用規(guī)模龐大，政府在公共事務上的投資嚴重不足。這一時期，為了消滅反抗勢力，中央財政在軍費方面投入了巨額開支

7、;地方各省也在行政、司法、治安、教育乃至公路建設方面等進行相應地配合。在這種情況下，財政支出不僅沒有在社會公共服務方面取得明顯進步，反而壓制了公共訴求，強化了專制統(tǒng)治。
　　因此，筆者認為，在南京國民政府時期，安徽省地方財政盡管在財務行政等配套制度上有所完善，在收支規(guī)模上有所擴大，并在教育文化、經濟建設等個別領域實現(xiàn)了一定程度的發(fā)展。但是，就整體性質而言，這一時期的安徽地方財政，與北洋時期相似度極大:不僅是財政長期處于困境，而且財

8、政損失和人民負擔嚴重，財政的非公共性色彩濃厚。
　　財政是政治的晴雨表;這一時期中國的財政問題，歸根結底還是由于政治不良。南京國民政府時期，地方當局在很大程度上仍然延續(xù)了古代政府那種“權力大，責任小”的狀態(tài);在這種權責嚴重不對應的狀態(tài)下，不僅公共財政得不到發(fā)育，而且整個社會呈現(xiàn)出“既無福利，又不自由”的景象。因此，在當今建設公共財政的過程中，需要政治等層面的配套發(fā)展。在這個意義上，只有堅持政治上的權責統(tǒng)一與公平正義，才能為公共財政