保障性住房供給缺失研究.pdf

1、住房是人類生存和發(fā)展的基本條件，是人們安居樂業(yè)的基本前提。但是住房作為價值量大、價格昂貴的生活必需品，并不是每個家庭都能完全依靠自身力量解決得了的，對住房困難的中低收入家庭，政府必須履行住房保障職責(zé)。聯(lián)合國《住房人權(quán)宣言》指出:“為本國居民提供一套合適的與當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的住房，是每個國家政府必須承擔(dān)的義務(wù)”。政府提供住房保障彌補了市場缺陷，有利于實現(xiàn)住房公平與經(jīng)濟社會包容性增長。隨著我國住房制度市場化改革進程的深入推進，住房分配

2、的市場機制作用益增強，城鎮(zhèn)居民總體居住條件有了很大程度的改善。然而由于住房體制改革的過度市場化取向，住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性遭到忽視，大批中低收入人群不得不通過市場解決住房問題。與此同時在我國城市化進程快速推進背景下，住房供求矛盾突出，房價持續(xù)高位運行已遠超中低收入人群市場支付力，“住房難”成為新時期“三大民生問題”之一。解決老百姓住房難題迫切需要發(fā)揮政府住房保障職能，大力發(fā)展與中低收入人群支付能力相適應(yīng)的保障性住房。自1998年我國住房貨

3、幣化體制改革以來，中央已出臺多項政策，“三令五聲”強調(diào)推進保障性安居工程，然而保障性住房建設(shè)“雷聲大、雨點小”，供給缺失狀況并沒有得到顯著改善。究竟什么樣的原因阻礙了我國保障性住房的健康發(fā)展，本研究主要圍繞以下四個方面的原因而展開:
　　(1)我國保障性住房建設(shè)“無保障”的制度根源是什么？發(fā)達國家基本經(jīng)驗是通過完善公共住房制度解決普通民眾住房難題，但是我國住房政策目標(biāo)反復(fù)搖擺，商品房市場發(fā)展過度，公共住房制度發(fā)展滯后，居民基本住房

4、權(quán)益缺乏制度保障，保障性住房建設(shè)無制度保障的根源需要深入挖掘。
　　(2)政府主導(dǎo)的保障性住房建設(shè)如何克服“政府失靈”？學(xué)者們指出，我國住房政策單一市場化取向?qū)е铝苏L期以來試圖從商品房市場尋求住房保障，造成保障性住房供給缺失，為此強調(diào)政府應(yīng)發(fā)揮住房保障的主導(dǎo)作用。但是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用時，如何克服財政壓力巨大、供給效率不高等“政府失靈”問題？
　　(3)保障性住房建設(shè)面臨的資金瓶頸如何突破？當(dāng)前我國保障性住房融資渠道狹窄，

5、政府投融資體制僵化，缺乏良性循環(huán)機制，直接融資和間接融資也沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，民間社會資本參與不夠。如何構(gòu)建保障性住房融資長效機制，為保障性住房建設(shè)提供長期、穩(wěn)定的低成本資金來源值得重視。
　　(4)地方政府建設(shè)保障性住房的積極性如何提高？保障性住房建設(shè)最終要靠地方政府落實執(zhí)行，盡管中央“三令五聲”，但地方政府積極性普遍不高，保障性住房建設(shè)速度在地方宛如“蝸牛爬行”。學(xué)者們指出要對地方政府這種“上有政策、下有對策”行為加大監(jiān)督懲處力

6、度。但是住房保障政策地方執(zhí)行阻滯的成因機制以及中央-地方非合作博弈的制度誘因需要深層次挖掘。
　　為了解決上述四個問題，本論文以我國住房體制市場化改革為背景，以住宅產(chǎn)業(yè)“市場化過度”與“市場化不足”并存的局面為研究的突破口，對造成保障性住房供給缺失的原因展開深入研究。
　　對于第一個問題，本文認(rèn)為“市場化過度”是造成保障性住房供給缺乏制度保證的根本原因?！笆袌龌^度”指的是住房政策單一市場化取向突出，政府將諸多準(zhǔn)公共產(chǎn)品（服

7、務(wù)）視為私人物品，讓渡給市場提供，導(dǎo)致政府住房保障職責(zé)缺位。發(fā)達國家住房保障基本經(jīng)驗是城市化進程加速，房價高企背景下，高收入人群、中低收入人群的住房問題分別通過商品房市場與公共住房體系予以解決。但是在我國住房市場過度市場化取向背景下，商品房市場發(fā)展過度，公共住房制度發(fā)展滯后，使得保障性住房建設(shè)缺乏制度保證。借鑒二元化住房制度經(jīng)驗，面對住房難題，住房市場宏觀調(diào)控的著力點不應(yīng)該是從商品房制度框架內(nèi)尋求住房保障，重點應(yīng)是構(gòu)建與商品房市場平行的

8、公共住房供應(yīng)體系，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，增加保障性住房建設(shè)供應(yīng)。為了防止住房政策目標(biāo)反復(fù)搖擺，保障性住房建設(shè)需要通過制度安排予以固化，應(yīng)盡快制定《公共住房法》維護居民的基本住房權(quán)益。
　　對于第二個問題，本文認(rèn)為運營機制“市場化不足”是造成保障性住房供給效率低下，“政府失靈”的重要原因?！笆袌龌蛔恪笔侵副Ｕ闲宰》款I(lǐng)域缺乏多元供給主體，運營機制“市場化不足”。開發(fā)商不但壟斷了商品房開發(fā)，而且也壟斷了保障性住房開發(fā)，由于非營利住房機構(gòu)等

9、供給主體參與不足，競爭機制缺失，導(dǎo)致保障性住房領(lǐng)域供給效率低下。經(jīng)濟學(xué)中的效率問題其實是個投入—產(chǎn)出問題，提高效率，意味著政府在給定資源耗費條件下實現(xiàn)產(chǎn)出最大。政府在住房保障中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，需要克服傳統(tǒng)體制下資金渠道單一、供給效率低下等“政府失靈”問題。文章以2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)將獲得者—埃莉諾·奧斯特羅姆提出的多中心治理理論為指導(dǎo)，指出公共產(chǎn)品（包括保障性住房）由政府提供，但并不意味著由政府直接生產(chǎn)，保障性住房供給領(lǐng)域需要引進多元

10、生產(chǎn)主體，引進競爭機制，以解決運營機制“市場化不足”難題。文章提出要將現(xiàn)有的單中心治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行闹卫砟Ｊ?，即建立起以政府為主?dǎo)，包括房地產(chǎn)開發(fā)商、建筑商、住房合作社（非營利住房組織）等多元主體參與的多中心供給體制，實現(xiàn)政府、市場、社會組織的相互競爭、相互制衡，從而實現(xiàn)保障性住房領(lǐng)域運營機制市場化，這是克服“政府失靈”，提高供給效率的關(guān)鍵。
　　對于第三個問題，本文認(rèn)為，市場化籌資機制建設(shè)滯后是造成保障性住房資金缺失的重要原因

11、。資金缺失是制約保障性住房發(fā)展的瓶頸因素。政府要在保障性住房供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用，首先體現(xiàn)在財政支持力度上。但是新時期保障性住房建設(shè)規(guī)模龐大，單純依托政府性資金投入顯然獨木難支，如何發(fā)揮財政性資金“四兩撥千斤”作用，實現(xiàn)籌資機制市場化來吸引民間社會資本就至關(guān)重要。本文分析了我國現(xiàn)有的保障性住房資金缺失的主要原因在于政府性融資渠道、政策性金融渠道、資本市場融資渠道等三個渠道的融資不暢。而融資不暢的根本原因卻在于政府投融資體制僵化，市場化籌資

12、機制建設(shè)滯后，難以拓展多元化的融資渠道?；诖?，本文提出政府性資金應(yīng)發(fā)揮資本金的杠桿作用，實現(xiàn)政府性資金、政策性金融以及資本市場融資良性互動，構(gòu)建市場化籌資機制。
　　對于第四個問題，本文以委托—代理理論為指導(dǎo)，分析地方政府公共住房政策執(zhí)行力不力的根本原因。保障性住房政策作為公共政策，最終要靠地方政府落實執(zhí)行，但是地方政府建設(shè)保障性住房的積極性普遍不高，保障性住房建設(shè)速度在地方宛如“蝸牛爬行”。本文以委托代理理論為指導(dǎo)，以博弈論為

13、分析工具，深入分析住房保障政策地方執(zhí)行阻滯的成因機制，以及地方政府采取非合作博弈行為背后的制度根源。發(fā)現(xiàn)地方政府積極性不高的根源在于財政集權(quán)體制不健全、信息溝通機制不健全、激勵與考核機制不健全、監(jiān)督與約束機制不健全等。文章認(rèn)為，要提高地方政府住房保障政策執(zhí)行力，不能簡單地依靠加大對地方政府的監(jiān)督懲處力度，而是要對上述不健全的制度開展制度創(chuàng)新，才能從根本上扭轉(zhuǎn)“上有政策、下有對策”的被動局面，這為提升地方政府住房保障政策執(zhí)行力提供了理論依