委托—代理關(guān)系下地方政府投資項(xiàng)目監(jiān)管困境研究——以深圳市某體育公園建設(shè)為例.pdf

1、政府投資在不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的國(guó)家中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)、社會(huì)總需求和總供給的平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展都起著非常重要的作用。在中國(guó)三十年的改革開放歷程中，政府投資也一直扮演著非常重要的角色，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，特別是1998年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策，各級(jí)政府進(jìn)一步加大了政府投資項(xiàng)目建設(shè)力度，建設(shè)了一批重大項(xiàng)目，社會(huì)公益性事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施都得到了較大改善，人民生活質(zhì)量顯著提高。政府投資項(xiàng)目，是政府運(yùn)用

2、公共權(quán)力，直接配置社會(huì)公共資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為廣大社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要手段。目前，雖然從我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理的基本程序看，我國(guó)與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家特別是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)項(xiàng)目管理模式?jīng)]有太大的區(qū)別。但在項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還存在著一系列明顯的監(jiān)管困境，如項(xiàng)目決策程序不科學(xué)、項(xiàng)目前期工作不深入、項(xiàng)目建設(shè)行為不規(guī)范、項(xiàng)目后評(píng)估體系不完善以及監(jiān)督體制不健全等，這問題導(dǎo)致政府投資項(xiàng)

3、目成為“尋租”、“創(chuàng)租”等腐敗行為的高發(fā)區(qū)，使政府投資項(xiàng)目的建設(shè)成本居高不下。
　　 在我國(guó)政府投資項(xiàng)目投入資金逐年增長(zhǎng)的進(jìn)程中，地方政府扮演著推波助瀾的作用，自90年代的行政與財(cái)政分權(quán)改革以來(lái)，地方政府就在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了重要而積極的作用，隨之而來(lái)的是地方政府投資的年年增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率每年甚至高達(dá)30-40％，同時(shí)顯現(xiàn)的項(xiàng)目投資決策、建設(shè)等方面的問題也日益增多。我國(guó)的投資體制改革歷史與建國(guó)的歷史同步，歷經(jīng)了幾十年的變遷，一

4、直強(qiáng)調(diào)對(duì)政府投資的監(jiān)管，但政府投資領(lǐng)域的問題一直沒有得到根本解決，從審計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，甚至有愈演愈烈之勢(shì)，特別在地方政府投資領(lǐng)域的問題更是層出不窮。因此，本研究的問題集中于：在地方政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域中，為什么監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮不了應(yīng)有的效力?
　　 本研究從委托-代理理論出發(fā)，以深圳市某體育公園為案例分析了我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中所存在的實(shí)際問題，整理出項(xiàng)目監(jiān)管中內(nèi)、外多級(jí)的委托-代理鏈條，勾勒出了整個(gè)委托-代理框架圖，并分析

5、了監(jiān)管權(quán)在每個(gè)環(huán)節(jié)各相關(guān)政府職能部門中的分配。在委托-代理關(guān)系下，監(jiān)管困境主要源于四個(gè)方面：從委托-代理鏈條上說，主要是初始委托人監(jiān)管職能的缺位、初始代理人監(jiān)管職能的弱化、地方政府官員在“多任務(wù)目標(biāo)”下的行動(dòng)困境以及作為終端代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在委托-代理關(guān)系中，最核心的問題是委托人如何設(shè)置激勵(lì)和約束機(jī)制，以使代理人為達(dá)成委托人的目標(biāo)而努力，這是委托人的目的，也是委托人的手段。但在目前我國(guó)的制度環(huán)境下，初始委托人因?yàn)槟繕?biāo)的“公共性”以

6、及昂貴的信息成本而采取了“理性”的監(jiān)管缺位；初始代理人因我國(guó)目前政治與行政體制的特殊性，在實(shí)際工作中對(duì)于市委市政府的決議往往只是堅(jiān)持、擁護(hù)和支持，而鮮有異議的聲音，作為代理公眾行使的最高監(jiān)管權(quán)，卻在實(shí)際操作中被尷尬弱化；本應(yīng)在委托-代理鏈條中發(fā)揮至關(guān)重要作用的各級(jí)地方和各職能部門的政府官員，在激勵(lì)機(jī)制扭曲和約束機(jī)制軟化的作用下，懈怠自己本該履行的監(jiān)管職能，甚至利用自身所掌握的權(quán)力侵害公共利益，在“下管一級(jí)”以及政績(jī)考核晉升制的合力作用下

7、，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)就是命令，下級(jí)積極予以配合，甚至可能放大。作為維護(hù)公共利益的政府官員尚且如此，那么作為終端代理人--承包商，他們是市場(chǎng)逐利主體，只要有增大自身利益的機(jī)會(huì)，他們都不會(huì)放棄，甚至?xí)鲃?dòng)創(chuàng)造獲利的可能。因此在內(nèi)有激勵(lì)，而外無(wú)剛性約束，上有考核任務(wù)壓力，而下無(wú)執(zhí)行阻力的委托-代理機(jī)制下，監(jiān)管問題無(wú)從回避。
　　 對(duì)地方政府投資項(xiàng)目所存在的委托-代理問題做出比較全面的論述后，本研究嘗試著提出化解困境的相應(yīng)制度性措施：一是對(duì)