財(cái)政分權(quán)下地方政府“土地財(cái)政”困境及出路.pdf

1、自1994年分稅制改革以后,國(guó)家對(duì)中央與地方政府的財(cái)政收入分配以及支出責(zé)任劃分作出了很大調(diào)整,中央與地方之間逐漸形成一種“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的局面,這就容易造成地方政府特別是基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。地方政府在自身財(cái)力有限的情況下,為了彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口,在實(shí)踐中摸索出一條利用土地資源獲取財(cái)政收入的新途徑,這種依靠出讓國(guó)有土地使用權(quán)而獲取巨額土地出讓收入的行為逐漸發(fā)展成為如今飽受爭(zhēng)議的“土地財(cái)政”。雖然,“土地財(cái)政”暫時(shí)緩解了地

2、方政府的財(cái)政壓力,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及城市化建設(shè)也發(fā)揮了不容小覷的推動(dòng)作用。但是,隨著地方政府對(duì)這種異化后的“以地生財(cái)”模式的過(guò)度依賴,“土地財(cái)政”的弊端也暴露無(wú)遺。比如,地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題、銀行金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、不斷擴(kuò)大的社會(huì)貧富差距問(wèn)題以及投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題等,都將直接或間接的影響地方經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。究其根源來(lái)說(shuō),“土地財(cái)政”不只是單一的“財(cái)政問(wèn)題”,但現(xiàn)行國(guó)家財(cái)政分權(quán)體制的不完善以及稅制中存在的缺位與滯后等問(wèn)題又確實(shí)

3、是導(dǎo)致“土地財(cái)政”愈演愈烈的重要原因。因此,我國(guó)地方政府的“土地財(cái)政”問(wèn)題在當(dāng)前極具深入研究的價(jià)值。
　　基于此,本文首先采用制度分析方法對(duì)與“土地財(cái)政”相關(guān)的理論基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)進(jìn)行歸納與總結(jié),試圖找出并客觀分析目前“土地財(cái)政”運(yùn)行模式背后所存在的問(wèn)題。其次,本文對(duì)“土地財(cái)政”收入范圍作了一個(gè)合理的界定,將其按收入性質(zhì)以及運(yùn)作模式劃分為第一、二、三類土地財(cái)政收入,鑒于數(shù)據(jù)的可得性和有效性,本文的研究主要以第一、二類土地財(cái)政收入為主

4、,即與土地相關(guān)的各項(xiàng)直接或間接稅收收入以及土地出讓收入。然后,本文利用現(xiàn)有的相關(guān)年鑒數(shù)據(jù)對(duì)“土地財(cái)政”的規(guī)?，F(xiàn)狀展開有效估算。估算結(jié)果顯示在2003年至2012年間,從全國(guó)層面來(lái)看,地方政府的土地財(cái)政規(guī)模迅速擴(kuò)張,地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度日益加深;分區(qū)域來(lái)看,東部地區(qū)的土地財(cái)政規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)中、西部地區(qū),增幅也較為顯著,東部地區(qū)地方政府對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)”、“城市經(jīng)營(yíng)”的動(dòng)機(jī)要明顯強(qiáng)于中、西部地區(qū)。
　　在估算結(jié)果基礎(chǔ)之上,本文還通過(guò)理