地方財(cái)政層級(jí)問(wèn)題研究.pdf

1、1994年分稅制以來(lái)，中央與各省間的財(cái)政體制日趨完善，財(cái)力分配上的矛盾焦點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級(jí)財(cái)政，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難和財(cái)力困境尤為嚴(yán)重。雖然省以下各級(jí)財(cái)政體制千差萬(wàn)別，但體制缺陷大同小異，由于體制制定權(quán)在上，這些體制缺陷最后都將集中體現(xiàn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。與中央相比，省以下財(cái)政體制與農(nóng)村最為接近，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)力運(yùn)行狀況影響最為直接，更容易暴露基層財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)情況。基層財(cái)政困難已影響到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，是必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2、?；鶎迂?cái)政陷入困難的最直接原因在于財(cái)政體制不規(guī)范，即基層財(cái)政事權(quán)過(guò)大，財(cái)權(quán)過(guò)小，事權(quán)和財(cái)權(quán)不相適應(yīng)。本文據(jù)此從分析財(cái)政體制缺陷入手，通過(guò)創(chuàng)新地方財(cái)政體制，優(yōu)化地方財(cái)政層級(jí)，達(dá)到緩解地方財(cái)政困難的目的。 創(chuàng)新地方財(cái)政體制不能局限于事權(quán)、財(cái)權(quán)及轉(zhuǎn)移支付制度的簡(jiǎn)單調(diào)整，必須考慮政府財(cái)政層級(jí)問(wèn)題。我國(guó)目前有五級(jí)政府，即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(縣級(jí)市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，對(duì)應(yīng)有五級(jí)財(cái)政。五級(jí)政府架構(gòu)層次過(guò)多，影響了政府體制的效率

3、，理論界與實(shí)踐部門要求改革政府體制，簡(jiǎn)化政府層級(jí)的呼聲日重。財(cái)政體制是由政府體制決定的，后者的改革要求必然表現(xiàn)為前者的變化。若不考慮政府體制這一變化背景，地方財(cái)政關(guān)系則很難規(guī)范。設(shè)想政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的這一變化趨勢(shì)，取消“市管縣”體制，通過(guò)市縣分置，推行“省管縣”體制。同時(shí)，提出逐漸取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。最后形成中央-省-縣(市)三級(jí)政府，將政府行政體制改革和財(cái)政體制改革納入同一個(gè)分析框架，不僅對(duì)政府行政體制改革具有現(xiàn)實(shí)指

4、導(dǎo)意義，而且通過(guò)構(gòu)建三級(jí)政府，相應(yīng)簡(jiǎn)化財(cái)政次級(jí)，為規(guī)范地方財(cái)政關(guān)系打下基礎(chǔ)。 提出構(gòu)建三級(jí)政府只是政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)，由于涉及到既得利益的大幅調(diào)度，短期內(nèi)很難減少政府層次。若維持五級(jí)財(cái)政級(jí)次去規(guī)范各級(jí)地方財(cái)政關(guān)系，要求各級(jí)有自己穩(wěn)定的稅基，能夠按照分稅分級(jí)框架來(lái)形成財(cái)力分配，至少基層財(cái)政是看不到出路的，因?yàn)猷l(xiāng)一級(jí)沒(méi)有大宗穩(wěn)定收入來(lái)源形成分稅體制。為此，可考慮打破“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的傳統(tǒng)思維定式，率先減少財(cái)政級(jí)次。本文提出的

5、改革思路是取消“市管縣”財(cái)政體制，在保留地市行政級(jí)別的同時(shí)，縮小地市級(jí)政府的管轄范圍，只管城區(qū)，弱化乃至虛化其集中財(cái)力的能力，并推行“省管縣”財(cái)政體制，使縣、市在財(cái)政級(jí)次上處于同一個(gè)層次水平，形成共同對(duì)省負(fù)責(zé)的財(cái)政管理體制；同時(shí)，實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管，逐步撤消鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政。這樣，把財(cái)政縮到三級(jí)(中央、省、市/縣)，再按照三級(jí)財(cái)政來(lái)重新劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)就容易多了，這無(wú)疑有助于縣鄉(xiāng)財(cái)政解困。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，財(cái)政層級(jí)與政府層級(jí)兩者應(yīng)該是對(duì)應(yīng)

6、起來(lái)的。財(cái)政體制層級(jí)的變化必然推動(dòng)政府體制層級(jí)的變革。這樣，政府層次也將從五級(jí)簡(jiǎn)化為三級(jí)(中央、省、市/縣)，同三級(jí)財(cái)政相對(duì)應(yīng)。全文的結(jié)構(gòu)安排是這樣的：第一部分是導(dǎo)論，第二部分全面闡述了政府層級(jí)與財(cái)政層級(jí)的一般理論；第三部分對(duì)我國(guó)政府層級(jí)與財(cái)政層級(jí)的歷史變遷進(jìn)行了系統(tǒng)化的梳理，以求把握我國(guó)政府層級(jí)與財(cái)政層級(jí)發(fā)展的歷史脈絡(luò)，然后更多地是分析了我國(guó)政府層級(jí)與財(cái)政層級(jí)的現(xiàn)存問(wèn)題；第四部分在對(duì)世界主要國(guó)家政府層級(jí)與財(cái)政層級(jí)設(shè)置情況進(jìn)行介紹的基礎(chǔ)