基于利益主體的土地利用規(guī)劃決策機(jī)制研究.pdf

1、土地利用規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和土地管理的綱領(lǐng)性文件,是實(shí)現(xiàn)地區(qū)土地資源合理分配與有效利用的綜合經(jīng)濟(jì)技術(shù)文件,對社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化,社會主體利益逐步多元化和復(fù)雜化,土地利用規(guī)劃在如何提高社會整體福利和公共利益最大化方面面臨著新的形勢。為適應(yīng)新的發(fā)展需求,土地利用規(guī)劃決策需要在理論上做出新的探索,因此本文從規(guī)劃決策利益主體的基礎(chǔ)上,對土地利用規(guī)劃決策過程中的內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行分析和總結(jié),為提

2、高我國土地利用規(guī)劃決策水平提供一種思路。
　　 土地利用規(guī)劃決策機(jī)制指在土地利用規(guī)劃制度的框架下,各決策主體在確定地區(qū)未來時(shí)期土地利用安排的相互交流與博弈過程中,形成的各決策要素相互關(guān)系和相互作用的穩(wěn)定化模式。土地利用規(guī)劃決策機(jī)制可分為決策支持系統(tǒng)和決策主體系統(tǒng),決策支持系統(tǒng)主要體現(xiàn)在規(guī)劃技術(shù)方面,目前研究較為成熟；決策主體系統(tǒng)主要研究主體行為和相互關(guān)系,現(xiàn)有研究成果較少,但已經(jīng)成為制約土地利用規(guī)劃決策發(fā)展的瓶頸。本文綜合運(yùn)用政

3、治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)的相關(guān)理論,將主體行為和相互關(guān)系總結(jié)為偏好顯示機(jī)制、制度創(chuàng)新機(jī)制、公眾參與機(jī)制、利益平衡機(jī)制和決策評價(jià)機(jī)制等五個(gè)方面,較為全面地展示了土地利用規(guī)劃的決策機(jī)制。
　　 偏好顯示機(jī)制。土地利用規(guī)劃是對區(qū)域內(nèi)土地權(quán)利的重新界定和分配,涉及到社會公眾的利益,公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)利和渠道參與土地利用規(guī)劃決策,則土地利用規(guī)劃決策主體構(gòu)成就相當(dāng)復(fù)雜。運(yùn)用利益相關(guān)者理論對決策主體進(jìn)行了屬性分類,可將其分為中央政府、地方政府、利益

4、集團(tuán)、社會公眾和規(guī)劃師五類,并逐個(gè)分析其價(jià)值取向和行為特征。主體偏好顯示機(jī)制是公眾參與規(guī)劃決策的前提條件,也是設(shè)定各主體交流與互動渠道的依據(jù)。
　　 制度創(chuàng)新機(jī)制。土地利用規(guī)劃決策制度是由中央政府提出的,最初目的在于保護(hù)耕地和限制建設(shè)用地,但這無疑影響到地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。本文通過博弈理論分析,證明在建設(shè)用地總量影響地方經(jīng)濟(jì)總量的假設(shè)條件下,地方政府必然違反規(guī)劃；解決這個(gè)悖論的方法是中央政府營造制度創(chuàng)新的環(huán)境,以地方政府的制

5、度創(chuàng)新來緩解規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。中央政府與地方政府之間的博弈促進(jìn)了規(guī)劃決策制度的變革與創(chuàng)新,規(guī)劃決策制度正是在這種“博弈失衡--創(chuàng)新平衡”的過程中發(fā)展起來的。
　　 公眾參與機(jī)制。公眾參與是當(dāng)前公共決策領(lǐng)域普遍關(guān)心和討論的問題,是現(xiàn)代民主的重要內(nèi)容和形式。通過對公眾參與行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析,指出公眾是否參與規(guī)劃的關(guān)鍵要素是參與行為的成本和收益,只有滿足收益最大化才能實(shí)現(xiàn)真正的公眾參與,而這其中最大的變量是政府對公眾的重視程度。當(dāng)政

6、府認(rèn)識到公眾參與對于保全社會整體和長遠(yuǎn)最大利益的作用時(shí),兩者才能達(dá)到良好的互動,并對我國公眾參與的目標(biāo)、模式和實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了總結(jié)。
　　 利益平衡機(jī)制。規(guī)劃師和行業(yè)專家對土地利用規(guī)劃決策的參與,不單體現(xiàn)在技術(shù)和政策上的指導(dǎo),更是體現(xiàn)在對決策中利益關(guān)系的整合和公眾利益的堅(jiān)持。政府、利益集團(tuán)和公眾是一個(gè)社會不可或缺的組成部分,規(guī)劃師在決策過程中面對著三者的利益訴求和博弈關(guān)系,必須堅(jiān)持公平和公益的原則,避免因決策主體社會地位的差異和參

7、與決策時(shí)間和深度的不同而厚此薄彼,規(guī)劃師應(yīng)將各類利益訴求進(jìn)行分析、歸并與整合,將其整體地反映到規(guī)劃方案中,實(shí)現(xiàn)三者的共贏。
　　 決策評價(jià)機(jī)制。土地利用規(guī)劃決策評價(jià)是對決策過程和決策結(jié)果進(jìn)行的綜合考察,是衡量規(guī)劃決策活動經(jīng)濟(jì)性、公平性和效率性,揭示和彌補(bǔ)決策過程中存在的問題、錯誤和漏洞的活動過程。土地利用規(guī)劃決策評價(jià)體系由規(guī)范效應(yīng)、結(jié)果效應(yīng)、公平效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等維度組成,評價(jià)結(jié)果受到評價(jià)目的、土地利用規(guī)劃發(fā)展規(guī)律、地方政府主客觀

8、條件、社會矛盾和沖突程度、資料和信息收集程度等因素的影響。
　　 從總體上來看,各利益主體在決策過程中呈現(xiàn)相互合作與博弈的關(guān)系,通過決策機(jī)制五個(gè)方面的研究得到三點(diǎn)啟示。第一,規(guī)劃決策涉及到眾多土地權(quán)利人的利益調(diào)整,各決策主體必須有表達(dá)利益的權(quán)利和渠道。第二,土地利用規(guī)劃決策機(jī)制的研究,其目的在于挖掘適合我國處理決策主體矛盾的相關(guān)制度與措施,要保證各主體的利益,必須建立科學(xué)、民主、穩(wěn)定的互動渠道。第三,對土地利用規(guī)劃決策進(jìn)行評價(jià),