公共財政視域下我國預(yù)算法律制度研究.pdf

1、我國現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)是1994年3月22日八屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國預(yù)算法》,自1995年1月1日起實(shí)施,至今已有十三年的歷史。為了克服傳統(tǒng)預(yù)算的弊端而頒布的預(yù)算法,歷經(jīng)分稅制改革、“收支兩條線”管理改革、部門預(yù)算改革、政府收支分類改革、國庫集中收付制度改革和政府采購制度改革等措施后,曾取得很大成績。但是,由于歷史條件的改變、市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制的逐步確立,這部預(yù)算法已日益成為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的桎梏,一場

2、預(yù)算法律制度的革命呼之欲出。我們應(yīng)該按照公共財政的要求,本著公共預(yù)算的方向,對我國預(yù)算法律制度進(jìn)行改革和完善。然而預(yù)算法律制度的改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及社會的各個方面,有些方面將“牽一發(fā)而動全身”,這注定其任重而道遠(yuǎn)。
　　通過對公共財政內(nèi)涵和本質(zhì)的分析,審視其視域下的預(yù)算法的功能,我們發(fā)現(xiàn)預(yù)算法對創(chuàng)造公平的市場競爭秩序、確立公共財政體制、制約政府的預(yù)算行為和維護(hù)納稅人的公共利益具有很大作用。因此,作者主張將公共財政理論作為

3、完善我國預(yù)算立法及其法律制度的理論基礎(chǔ),將公共預(yù)算定位為我國預(yù)算法完善的目標(biāo)。全文緊緊圍繞在我國確立公共預(yù)算法律制度這一主題,對現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題和預(yù)算法律制度改革中出現(xiàn)的問題進(jìn)行實(shí)證分析,并在公共財政的視域下,提出改革和完善我國預(yù)算法律制度的措施和構(gòu)想。全文除引言、結(jié)語、后記外,共四大部分。
　　第一部分,公共財政視域下預(yù)算法的功能和地位。文章通過對公共財政的內(nèi)涵和本質(zhì)的分析,審視預(yù)算法的功能和地位。
　　第二部分,公共

4、財政理論是我國預(yù)算立法的基礎(chǔ)。文章提出公共財政是對國家財政的揚(yáng)棄和發(fā)展,并從公共財政的公共本質(zhì)是預(yù)算立法的基本理念、公共財政的功能決定著預(yù)算立法的目的和宗旨、公共財政的原則衍生預(yù)算立法的原則、預(yù)算法的調(diào)整對象是公共財政內(nèi)容的重要組成部分四個方面論證公共財政理論是我國預(yù)算立法的基礎(chǔ)。
　　第三部分,公共財政視域下我國預(yù)算法實(shí)施的現(xiàn)狀和存在的主要問題。文章首先簡要介紹了我國現(xiàn)行預(yù)算法的基本框架,然后分析了其在預(yù)算管理體制、預(yù)算編制、預(yù)

5、算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等方面存在的主要問題。
　　這些問題主要有:第一,預(yù)算法確立的分稅制預(yù)算管理體制存在的問題:(1)政府間事權(quán)和財權(quán)劃分不夠明確,表現(xiàn)為:政府與市場之間的事權(quán)劃分不清,政府活動存在越位與缺位的現(xiàn)象;中央政府與地方政府之間的事權(quán)與財權(quán)劃分不明確;省市縣鄉(xiāng)各級政府之間事權(quán)劃分關(guān)系不順,存在著交叉重疊現(xiàn)象。(2)政府間稅權(quán)劃分缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)則,稅權(quán)和稅收政策制定權(quán)過于向中央集中。(3)稅權(quán)之外的財權(quán)分配上存在的

6、問題:地方政府收費(fèi)權(quán)的確定不規(guī)范、難以操作;地方政府沒有發(fā)行債券權(quán);現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度零星,缺少一部統(tǒng)一的《轉(zhuǎn)移支付法》。
　　第二,預(yù)算編制中的問題,主要表現(xiàn)在:(1)不符合預(yù)算完整性的要求,預(yù)算編制方法有待改進(jìn),真正的綜合預(yù)算尚未建立。(2)預(yù)算分配權(quán)不集中導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏監(jiān)督。(3)預(yù)算編制測算方法不科學(xué),缺乏一套行之有效的經(jīng)濟(jì)預(yù)測模式,沒有一套連續(xù)、完整、動態(tài)的相關(guān)數(shù)據(jù)庫的支持,對很多數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)分析后缺乏科學(xué)依據(jù),而且編制預(yù)測

7、固定項目時,沒有科學(xué)的預(yù)測公式。(4)相關(guān)法制建設(shè)落后,使預(yù)算活動缺少硬性約束。
　　第三,預(yù)算審批過程中存在的問題,主要表現(xiàn)在:(1)從控權(quán)的角度看,人大在整個預(yù)算審批過程中的作用沒有得到有效發(fā)揮。審查內(nèi)容不明確,沒有審查時間的保證;人大的審批權(quán)限不清,人大與政府的權(quán)力劃分不夠科學(xué)。(2)從法治的角度看,缺乏審批的法律責(zé)任的規(guī)定。(3)缺少公開性,代表素質(zhì)達(dá)不到審批預(yù)算的要求。(4)審批程序和審批方式不合理。
　　第四,預(yù)

8、算執(zhí)行中存在的問題,主要表現(xiàn)在:(1)執(zhí)行過程中存在的問題:隨意性大;在政府采購過程中預(yù)算資金使用的違法違規(guī)現(xiàn)象多,使用效益低;執(zhí)行過程缺少民主監(jiān)督和預(yù)算會計制度存在缺陷;撥款程序有待改進(jìn);執(zhí)行中存在預(yù)算法律真空。(2)預(yù)算調(diào)整規(guī)定不明確、不科學(xué):調(diào)整的概念不清楚;調(diào)整條件不嚴(yán)格,程序不完善;調(diào)整范圍窄,調(diào)整主體寬。(3)缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行績效評價機(jī)制。
　　第五,預(yù)、決算監(jiān)督方面的問題,主要表現(xiàn)在:(1)人大對預(yù)算、決算文件的監(jiān)

9、督效率不高,形同虛設(shè)。(2)審計工作實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)難以有效深入展開。(3)法律體系不健全,法律責(zé)任制度不完善。(4)預(yù)算不公開、不透明,社會監(jiān)督長期缺位。
　　第六,現(xiàn)行預(yù)算法在實(shí)施中存在與憲法和其他法律的沖突,如:《審計法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科學(xué)技術(shù)普及法》等。
　　第四部分,公共財政視域下我國預(yù)算法律制度的完善路徑。文章從總體思路和具體路徑兩大方面論述我國預(yù)算法律制度的完善,具體策略主要有以下幾方面:
　　第一,完善分

10、稅制預(yù)算管理體制,加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。(1)合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán),并將其法定化。(2)賦予地方一定的發(fā)行債券權(quán)。(3)構(gòu)建我國的轉(zhuǎn)移支付法律制度。
　　第二,完善預(yù)算的編制,主要有:(1)建立多元化復(fù)式預(yù)算體系和真正的綜合預(yù)算。(2)確保預(yù)算編制時間充裕,使預(yù)算編制內(nèi)容科學(xué)合理,可以采取延長我國預(yù)算編制時間、確立中長期預(yù)算制度和預(yù)算滾動編制制度等措施。(3)利用現(xiàn)代技術(shù)加強(qiáng)對預(yù)算編制的支持,盡快建立科學(xué)的數(shù)據(jù)項目庫。(4)增

11、強(qiáng)透明度,強(qiáng)化預(yù)算編制的法治性。逐步建設(shè)預(yù)算編制草案的信息公開論壇網(wǎng)站,讓公眾對于草案充分參與討論,增強(qiáng)其透明度和公信力。
　　第三,完善預(yù)算的審批,主要有:(1)適當(dāng)提前和延長預(yù)算審批時間。(2)賦予人大對預(yù)算草案的修正權(quán)和政府的制衡權(quán)。(3)建立預(yù)算、決算公開制度,聽取專家論證意見,建立公眾參與機(jī)制,提高預(yù)算、決算的透明度和民主性。(4)明確審批程序。(5)拓寬預(yù)算審批權(quán)的范圍和深度,建立分項審批制度;取消預(yù)算法關(guān)于上級審議下

12、級地方總預(yù)算的規(guī)定,理順法律關(guān)系,節(jié)約制度資源。
　　第四,完善預(yù)算的執(zhí)行,主要有:(1)解決執(zhí)行過程中的問題:樹立正確的預(yù)算法治觀念,廣泛開展政府采購審計,實(shí)行預(yù)算報告和公布制度,修改預(yù)算年度,將歷年制預(yù)算年度改為跨年制預(yù)算年度,完善我國預(yù)算會計制度,單獨(dú)制定預(yù)算撥款制度。(2)完善預(yù)算調(diào)整制度:建議修改預(yù)算法中關(guān)于調(diào)整的定義;明確“特殊情況”的具體含義,采用列舉法與兜底性條款相結(jié)合的方式解決預(yù)算調(diào)整條件不嚴(yán)問題;取消縣以下政府

13、追加預(yù)算的權(quán)力;將上級返還和補(bǔ)貼不納入調(diào)整范圍,而納入本級預(yù)算資金的管理。(3)完善預(yù)算績效評價機(jī)制,加快預(yù)算績效評價法律制度建設(shè)。
　　第五,完善預(yù)、決算的監(jiān)督,主要有:(1)加快預(yù)算、決算監(jiān)督的立法工作,提高預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量。(2)建立科學(xué)的監(jiān)督體系,通過采取規(guī)范預(yù)算編制,細(xì)化預(yù)算科目,深化政府收支分類改革,修改預(yù)算年度,明確監(jiān)督程序等手段,使人大對預(yù)算的監(jiān)督起到實(shí)質(zhì)性效果;將各級審計機(jī)關(guān)劃入各級人大的序列,提高審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和