國有資產(chǎn)管理體制構(gòu)建的法律問題研究.pdf

1、一、主要內(nèi)容及觀點 國有資產(chǎn)是指國家以各種形式的投資及收益、接受饋贈形成的，或者憑借國家權(quán)力取得的，或者依據(jù)法律認定的各種類型的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)有廣義和狹義之分，本文主要研究狹義的國有資產(chǎn)，即經(jīng)營性國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)管理體制，是指國家為了實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效管理而設(shè)置的一整套管理組織和機構(gòu)、這些組織機構(gòu)的職能及其相互之間責權(quán)利的劃分，以及為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要而建立的有關(guān)國有資產(chǎn)管理的各種管理方式、方法和制度的總和。如何建立

2、健全與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制，順利實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的高效率，是本文的研究主旨。本文分三個部分：第一部分是問題的提出，包括第一章和第二章。從總體上看，我國仍處在建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制的探索階段。目前的國有資產(chǎn)管理體制就現(xiàn)狀而言，存在下列弊端：(1)出資人缺位與出資人越位現(xiàn)象并存；(2)外部干預(yù)過多與內(nèi)部人控制現(xiàn)象并存；(3)出現(xiàn)自己監(jiān)管自己的悖論；(4)監(jiān)督管理不力，經(jīng)營性

3、國有資產(chǎn)流失嚴重，等等。通過對我國國有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀進行分析發(fā)現(xiàn)，我國國有資產(chǎn)管理體制中上述弊端產(chǎn)生的原因在于：(1)產(chǎn)權(quán)界定不清；(2)國資委政資不分的角色定位；(3)法制不健全。 第二部分，即本文的第三章，文章對如何構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制進行了理論分析。理論上對國有資產(chǎn)管理體制構(gòu)建問題的探討，主要是圍繞核心問題——“權(quán)責問題”而展開的。其中權(quán)責的劃分問題涉及到產(chǎn)權(quán)制度理論，權(quán)責的主體問題則涉及到國家法律人格的雙重性理論。

4、 對于產(chǎn)權(quán)制度理論，文章主要研究了產(chǎn)權(quán)的定義、屬性和功能，提出改革產(chǎn)權(quán)制度是構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)。所謂產(chǎn)權(quán)制度改革，是指要明晰產(chǎn)權(quán)，界定產(chǎn)權(quán)邊界和產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，消除原來模糊不清的狀態(tài)，建立起有利于社會資源優(yōu)化配置的財產(chǎn)約束機制。 在過去的國有資產(chǎn)管理體制中，國有資產(chǎn)的運營一直是一種“兩層次”的模式，即所謂的國家擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)，企業(yè)擁有國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，學界也稱兩權(quán)分離；后又有新的兩權(quán)分離之說，即

5、國家擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)，企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)。但無論是新兩權(quán)分離還是舊兩權(quán)分離，所建構(gòu)的都是一種兩層次的國有資產(chǎn)管理體制。這種體制以所有權(quán)而不是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建，因此，這種體制最明顯的特點就是產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責不明。客觀的說，兩層次的運營模式確實曾在一段時期內(nèi)解放了國有企業(yè)的生產(chǎn)力，促進了國有經(jīng)濟的發(fā)展，有其歷史進步意義。但隨著經(jīng)濟體制改革的深化，由于產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責不明，實踐中“國企兩權(quán)分離失靈”現(xiàn)象不斷發(fā)生，兩層次的國有資產(chǎn)運營模式已不能

6、適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展；通過產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化、產(chǎn)權(quán)主體多元化，產(chǎn)權(quán)交易市場化，產(chǎn)權(quán)保障法制化”，構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國有資產(chǎn)管理新體制成為經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。 對于國家法律人格的雙重性理論，文章主要研究了國家法律人格雙重性的表現(xiàn)、國家法律人格雙重性對實現(xiàn)國家所有權(quán)和構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制的影響。無論是在公有制國家還是私有制國家，國家都具有雙重人格。它既可以是公法主體，也可以充當私法主體，這本身不構(gòu)成問題。當國家以私法人格存

7、在時，必須與其主權(quán)和公權(quán)力分離，即與公法人格分離。如果國家的雙重人格不予分離，或者界限模糊，就會導(dǎo)致國家雙重法律人格問題。 反觀我國，國有資產(chǎn)所有者的職能由國資委代為行使。作為出資人代表，國資委以私權(quán)主體身份從事市場經(jīng)濟活動，體現(xiàn)的是私法人格；與此同時，法律又賦予國資委國有資產(chǎn)監(jiān)管者的職能，對國有資產(chǎn)的管理具體表現(xiàn)為：制定規(guī)章制度、制定國有資產(chǎn)發(fā)展的中長期規(guī)劃、負責企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理工作、協(xié)調(diào)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛、指導(dǎo)和推進國有

8、企業(yè)的改革和重組等行政監(jiān)管的公共職能，體現(xiàn)的是公法人格。這就不可避免的會出現(xiàn)國家雙重法律人格的疊加與混同，由此帶來政資不分、政企不分等眾多弊端。可見在我國，區(qū)分國家雙重法律人格、構(gòu)建國有資產(chǎn)管理新體制離不開國資委的重新定位。 第三部分，包括本文的第四章和第五章，基于前一部分的理論分析，該部分通過對國外經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制三大模式的介紹和對其中具有借鑒意義的經(jīng)驗的總結(jié)，結(jié)合我國實際情況，提出了對于構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制的設(shè)想，

9、包括以下三個方面第一，改革產(chǎn)權(quán)制度，即借助信托制度完善國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營，進而構(gòu)建國有資產(chǎn)三層次的產(chǎn)權(quán)運營模式。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的主體包括國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、國有資產(chǎn)運營機構(gòu)和被授權(quán)的國有企業(yè)，涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)、國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)三個方面的法律關(guān)系。而其中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間的關(guān)系是授權(quán)經(jīng)營的核心法律關(guān)系。對于這一法律關(guān)系的性質(zhì)，理論界存在著很大

10、的爭議。我們認為授權(quán)關(guān)系符合我國信托制度的諸多特征，應(yīng)當屬于信托關(guān)系。因此，在實踐中我們設(shè)想通過信托制度來完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度，包括：(1)完善受托人選任制度；(2)完善國有資產(chǎn)委托授權(quán)經(jīng)營合同訂立制度及登記備案制度；(3)建立受托人財產(chǎn)隔離制度；(4)建立國有資產(chǎn)信托方面的檢查監(jiān)督制度。 第二，區(qū)分國家雙重法律人格，剝離國資委作為國有資產(chǎn)所有者代表所行使的出資者職能，由專門的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)來執(zhí)行出資者職能，將國資委定位為

11、類似于證監(jiān)會的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，從而在真正意義上實現(xiàn)政、資、企分開。在給國資委作出重新定位后，如何對國資委這一部門本身的屬性作出界定成為爭議的焦點。比較有代表性的觀點主要有以下三種：第一種觀點，認為應(yīng)當將國資委作為人大的特設(shè)機構(gòu)；第二種觀點認為，國資委應(yīng)當定位為國務(wù)院之下的行政機構(gòu)；第三種觀點認為，國資委應(yīng)當定位為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位。我們認為，國資委對于國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能類似于保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會“三駕馬車”對于金融業(yè)的監(jiān)管職能，而

12、后者在履行這樣的監(jiān)管職能時身份均為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，因此，比照這樣的制度設(shè)計，將國資委定位為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位更加合適。 (3)完善國有資產(chǎn)法規(guī)體系，為構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制提供制度保障。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，國家對經(jīng)濟的管理要以法律為依據(jù)。建立健全法律保護體系是完善國有資產(chǎn)管理體制的保障。對于國有資產(chǎn)法規(guī)體系，我們認為可以通過制定《國有資產(chǎn)法》和構(gòu)建“一元多級”的法規(guī)體系來完成。

13、二、主要貢獻 如果說本文有什么貢獻，筆者認為主要在以下幾個方面：(一)研究視角的新穎。關(guān)于國資委定位的爭議并非一個全新的話題，但以往的研究大多是從政企不分的視角進行分析，得出構(gòu)建專門的機構(gòu)負責國有資產(chǎn)的監(jiān)管，從而實現(xiàn)政府公共管理職能和國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的區(qū)分的結(jié)論。本文從國家法律人格雙重性的視角重新審視這一問題，分析了國家作為國有資產(chǎn)所有者的私法人格和國家在公共管理中的公法人格，進而提出不但要實現(xiàn)府公共管理職能和國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的

14、分開，還要實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督職能和國有資產(chǎn)營運職能的分開，后者在理論上的依據(jù)正是國家法律人格的雙重性。 (二)主要觀點的創(chuàng)新。首先，文章在對國資委隸屬于人大還是政府，是行政機構(gòu)還是事業(yè)單位的探討中更進一步，明確提出比照證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會定位國資委的性質(zhì)和職權(quán)，使國資委成為一個專司國有資產(chǎn)營運監(jiān)管的事業(yè)單位，尚屬新穎的觀點。其次，對于國家授權(quán)經(jīng)營的法律關(guān)系，從信托的角度進行了認識和分析，突破了委托——代理的慣性思維，也算是觀點上