論明治時(shí)期日本的地方自治制度

1、<p>　　論明治時(shí)期日本的地方自治制度</p><p>　　摘 要 日本前近代的地方分權(quán)孕育了地方自治的傳統(tǒng)，當(dāng)遭遇近代西方侵略時(shí)，實(shí)行地方分權(quán)的日本地方已經(jīng)有一定的自主性，即使在中央法令不完備的情況下，許多地方事務(wù)由地方官自主行事，處理對外事務(wù)相對靈活，這也為后來實(shí)行地方自治奠定了基礎(chǔ)。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 村落共同體 大區(qū)小區(qū)制 三新法 明治十七年 </p&

2、gt;<p>　　作者簡介：殷靜宜，青島大學(xué)法學(xué)院中外政治制度專業(yè)，研究方向：外國政治制度。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D929 文獻(xiàn) 標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）05-031-02 </p><p>　　一、明治初期的地方行政政策 </p><p>　　明治維新之后的很長一段時(shí)間里，日本地方制度長期處于反復(fù)探索階段。明

3、治維新初期府縣以下的地方統(tǒng)治基本上是舊幕時(shí)代的延續(xù)，維持了幕藩統(tǒng)治時(shí)期的舊制。 </p><p>　　隨著中央集權(quán)的逐漸完備，政府開始對府縣以下的地方進(jìn)行改革，加強(qiáng)對基層地方的行政統(tǒng)治，以戶口為中心，對家進(jìn)行管理。1871年4月，明治政府發(fā)布了極具重要?dú)v史意義的戶籍法。根據(jù)戶籍法的相關(guān)規(guī)定，不論居民居于何種身份，除皇族外，一律是天皇下的子民，必須編入戶籍中。這反映了明治新政府施行以家庭為單位，對民眾實(shí)行征兵、征稅

4、等各方面的社會(huì)管理。 </p><p>　　明治初期，國家在實(shí)行中央集權(quán)的同時(shí)，也利用各種手段進(jìn)行財(cái)政方面的整頓，以實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政與地方財(cái)政的分離，建立新的地方財(cái)政。但是明治初期，政府在地方財(cái)政上沒有統(tǒng)一的政策，因此出現(xiàn)了過渡時(shí)期的地方財(cái)政―民費(fèi)財(cái)政。 </p><p>　　民費(fèi)財(cái)政具有過渡的性質(zhì)，也反映了明治維新后政府集中財(cái)力進(jìn)行國家建設(shè)的特點(diǎn)，因此從一開始就具有對地方民眾的掠奪性質(zhì)，為日

5、本近代地方財(cái)政制度的形成奠定了官治的特色。但不可否認(rèn)，民費(fèi)財(cái)政為明治初期地方基礎(chǔ)建設(shè)做出了不可估量的貢獻(xiàn)，如戶籍及征兵等調(diào)查，學(xué)校的普及及維持、政府辦事處及各行政辦公場所的營繕、道路和橋梁等的建造等等，都是以民費(fèi)來實(shí)現(xiàn)的。此外，為緩解民眾的不滿，開明的地方官設(shè)置了包括府縣會(huì)、區(qū)會(huì)和町村會(huì)等在內(nèi)的立地方民會(huì)。這些地方民會(huì)重要職責(zé)之一是附議民費(fèi)的收支問題，這顯示了民費(fèi)財(cái)政從封建的地方財(cái)政開始向近代地方財(cái)政進(jìn)行過渡。 </p>

6、<p>　　二、三新法的形成及施行 </p><p>　　大區(qū)小區(qū)制自確立起，民眾的斗爭就表現(xiàn)得異常激烈，強(qiáng)烈要求對混亂的民費(fèi)財(cái)政進(jìn)行改革。隨著地方民會(huì)的蓬勃發(fā)展，1878年大區(qū)小區(qū)制被廢除，日本政府頒布了地方三新法，由此邁出了地方制度改革的步伐。 </p><p>　　地方三新法由郡區(qū)田村編制法、府縣會(huì)規(guī)則、地方稅規(guī)則三法組成，加上1880年公布的區(qū)町村會(huì)法案，共同構(gòu)成了日本近

7、代地方制度上的三新法體制。其特點(diǎn)如下： </p><p>　　第一，重新承認(rèn)了日本的傳統(tǒng)的町村自治。明治政府對大區(qū)小區(qū)制進(jìn)行了重新考量，認(rèn)識(shí)到村落的自治傳統(tǒng)對穩(wěn)定地方統(tǒng)治的重要性。因而新法下的郡町村基本上恢復(fù)了幕藩時(shí)期的區(qū)域和名稱，并重新作為地方行政單位固定下來。重新設(shè)立的郡不設(shè)郡會(huì)，并取消了其獨(dú)立財(cái)政功能。町村實(shí)為一個(gè)形體，大不削之，小不并之。在各町村設(shè)置民選的戶長，作為村名的總代理人，薪金由地方稅和協(xié)議費(fèi)共同

8、負(fù)擔(dān)，把戶長重新定位為“從事行政事務(wù)和其町村的理事者兩樣性質(zhì)”。 </p><p>　　第二，府縣和町村的不完全地方自治體化。府知事縣令和町村長對于固有事務(wù)有某種程度的專決權(quán)，町村長由公選產(chǎn)生。這樣府縣町村從單純的行政區(qū)劃向以處理地方行政事務(wù)為目的，具有國家獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)的主體方向轉(zhuǎn)化，即邁出了公法人化的第一步。 </p><p>　　第三，加強(qiáng)對地方的官僚統(tǒng)治。新法在給予地方居民一定自

9、治權(quán)的同時(shí)，還通過強(qiáng)化府知事縣令―郡長這一官僚機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對地方的監(jiān)督和控制。尤其是郡長的新設(shè)，完全起到了監(jiān)督町村自治、上命下達(dá)的作用。自治與官治并存這一日本近代地方自治制度的特點(diǎn)在三新法時(shí)代已經(jīng)表現(xiàn)出來。 </p><p>　　第四，地方財(cái)政，主要是府縣財(cái)政的初步規(guī)范化。有地方稅規(guī)則發(fā)布而形成的新府縣財(cái)政同以往的財(cái)政相比具有很大的進(jìn)步性。首先，它對維新以來混亂的地方財(cái)政進(jìn)行了整頓：它以府縣財(cái)政為基礎(chǔ)，保證了府縣從

10、行政區(qū)域向自治區(qū)域的轉(zhuǎn)化，明確指示應(yīng)由地方稅支付的項(xiàng)目，并對其征收給予公法的保護(hù)；規(guī)定對于地方稅的支出及征收進(jìn)行預(yù)算編制；府縣會(huì)的地方稅預(yù)算議定權(quán)制度化。這樣，明治政府通過對原來無秩序的府縣財(cái)政的組織化和制度化，即征收權(quán)的強(qiáng)化、稅源的確保和費(fèi)目的法定，實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政制度的初步近代化。其次，它對近代地方自治的發(fā)展貢獻(xiàn)極大。從民費(fèi)財(cái)政向地方稅財(cái)政的發(fā)展，反映了近代公共財(cái)政的初步確立。 </p><p>　　由此可見，

11、三新法體制初步在底層社會(huì)實(shí)施有限自治，推動(dòng)了日本地方制度相近代化發(fā)展的同時(shí)，也加強(qiáng)了國家的官僚統(tǒng)治。正因?yàn)槿绱耍路ū环Q為明治維新后最初的全國統(tǒng)一的地方制度。 </p><p>　　三、明治十七年的地方制度改革 </p><p>　　三新法頒布后，并沒有就此形成穩(wěn)固的地方制度，特別是1881年松方緊縮財(cái)政的實(shí)行，給地方社會(huì)帶來極大的影響。在農(nóng)村，農(nóng)民的分化加劇，土地日益集中到少數(shù)地主手中

12、，地主之開始形成。與此同時(shí)，自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)開始分化，下層自由民權(quán)者的斗爭出現(xiàn)了激化的態(tài)勢。他們不僅利用府縣會(huì)和町村會(huì)的合法舞臺(tái)，同政府進(jìn)行斗爭，還往往采用激烈的手段打擊政府。在此背景下，明治政府不斷修改三新法體制下的法令，不僅加強(qiáng)了對府縣會(huì)的控制，還于1884年對町村制度進(jìn)行了改革，史稱“明治十七年改正”。 </p><p>　　1882年到1883年，明治政府向全國各地派遣了地方巡查使，他們陸續(xù)向太政大臣提出了復(fù)

13、命書，其中大多數(shù)是關(guān)于町村制度的，反映了三新法所確定的民選戶長在地方具體實(shí)施中產(chǎn)生的問題，除此之外，町村會(huì)在運(yùn)營過程中也產(chǎn)生了許多問題。隨著自由黨的分裂和解體，下層自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)開始激化，并和下層民眾結(jié)合起來，沖擊著政府的統(tǒng)治。 </p><p>　　1884年明治政府對町村的戶長役場管轄區(qū)域、戶長的選舉、區(qū)町村會(huì)和區(qū)町村財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行了改革。第一，擴(kuò)大戶長役場管轄區(qū)域，實(shí)行聯(lián)合戶長役場制。通過擴(kuò)大戶長役場管轄區(qū)域，

14、可以提高町村的財(cái)政能力，由此改善戶長的待遇，還可以節(jié)約財(cái)政，同時(shí)也是地主制形成的反映。第二，實(shí)行戶長官選制。明治政府所進(jìn)行的官治性改革，并沒有徹底的放棄民選，還是一定程度上注意到地方傳統(tǒng)習(xí)慣。關(guān)于戶長候補(bǔ)者的資格，規(guī)定為在町村居住、年滿20歲以上的繳納地稅者，這是把地主化的地方名望家同一般的町村民分割開來，納入到官僚制機(jī)構(gòu)中的一個(gè)契機(jī)，為后來地方實(shí)行自治奠定了基礎(chǔ)。第三，實(shí)行區(qū)町村會(huì)法改革。把區(qū)町村會(huì)的權(quán)限限定為“議定以區(qū)町村費(fèi)支付的事

15、件及其經(jīng)費(fèi)的支出征收方法”，改變了原來“議定關(guān)于町村公共事件及其經(jīng)費(fèi)支出方法”的規(guī)定。統(tǒng)一了全國的選舉資格，對議會(huì)強(qiáng)化了行政權(quán)，規(guī)定可以開設(shè)聯(lián)合區(qū)町村會(huì)。第四，進(jìn)行區(qū)町村財(cái)政改革。經(jīng)過改革，三新法確立的區(qū)町村協(xié)議費(fèi)分化成區(qū)町村費(fèi)和區(qū)町村協(xié)議費(fèi)。原來屬于自治協(xié)議的私費(fèi)用性質(zhì)的區(qū)町村協(xié)議費(fèi)中分離出了一部分“公共費(fèi)用”，并對其征收加以“公法的保護(hù)”，使“原來性質(zhì)不明的區(qū)町村財(cái)政被賦予了公共財(cái)政的性</p><p>　　

16、四、近代地方自治制度的確立 </p><p>　　19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，是日本近代史上重要的標(biāo)志性時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)上，從1886年開始的產(chǎn)業(yè)革命到1900乃至1910年完成，產(chǎn)業(yè)資本開始確立。在政治上，1889年頒布憲法，1890年開設(shè)國會(huì)，日本近代天皇制確立，政黨政治也有了一定的發(fā)展。在對外關(guān)系上，日本先后在甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭中取得勝利，并實(shí)現(xiàn)了修改不平等條約的目標(biāo)，日本已經(jīng)躋身于世界帝國主義國家的行列，明治維新

17、以來日本孜孜追求的“富國強(qiáng)兵”的目標(biāo)終于實(shí)現(xiàn)。但是與此同時(shí)，由于日本資本主義的后發(fā)型，使其本身又孕育著很多矛盾。在此背景下，日本近代地方自治制度進(jìn)入了在地方上實(shí)際實(shí)行的階段。由明治官僚在憲法制定前頒布了地方自治立法―市制町村制和府縣制郡制。 </p><p>　　為了市制町村制能夠順利實(shí)施，強(qiáng)化町村的自治能力，實(shí)現(xiàn)無公課町村的目標(biāo)，明治政府規(guī)定在實(shí)施市制町村制前，首先對町村進(jìn)行大合并。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1886年12月末

18、，日本全國的町村數(shù)約為71573個(gè)，其中只有名稱而無人居住的達(dá)801村，戶數(shù)在百戶以下的有48420個(gè)，約占全國町村總數(shù)的七成以上。這些小的町村不僅無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的自立，而且也會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此政府實(shí)行了強(qiáng)制的町村合并政策。町村合并實(shí)行后行政村的形成，具有一定的積極意義。它促進(jìn)了公和私的分離過程，產(chǎn)生了與共同體村落不同的行政村內(nèi)部的公共關(guān)系，這一點(diǎn)是加以肯定的。 </p><p>　　町村合并完成后，市制町

19、村制與1889年4月1日開始在各地正式實(shí)施。實(shí)施的情況較好，據(jù)內(nèi)務(wù)省的統(tǒng)計(jì)，在指定日期直接實(shí)行市制町村制的有2府33縣，其它除一年后實(shí)行的香川縣外，都與年內(nèi)漸次實(shí)施。但實(shí)際上，市制町村制實(shí)施后，存在著不少問題。第一，帝國議會(huì)初期，吏黨和民黨、民黨之間的政黨對立波及了町村，使町村也成為基層的斗爭場所，明治官僚欲通過實(shí)行地方自治把政黨的影響從市町村排除的理念沒有實(shí)現(xiàn)。第二，由于縣官郡吏實(shí)行町村合并是半強(qiáng)制性的，因而成立的新町村內(nèi)包含的部落的

20、自立性還頑強(qiáng)的存續(xù)著，還缺乏作為公共自治體的統(tǒng)合性。第三，作為公共自治體的新町村同時(shí)也是作為實(shí)行國政事務(wù)的末端行政機(jī)關(guān)，還不具有完備的能力等?？傊?，市制町村制基本上按時(shí)實(shí)施了，但具體的實(shí)施過程中，并沒有完全按照明治政府所預(yù)計(jì)的目標(biāo)發(fā)展，而是帶來了町村政黨的活躍，一定程度上擺脫了明治官僚的束縛，沿著自己的方向發(fā)展。但是由于在財(cái)政來源方面的束縛，因此町村進(jìn)行自己固有事務(wù)的能力極為有限，町村自治的發(fā)展受到阻礙。 </p><

21、;p>　　日俄戰(zhàn)爭后日本資本主義繼續(xù)發(fā)展，并開始向帝國主義轉(zhuǎn)化。在這種新的國內(nèi)國際形勢下，政府為加強(qiáng)對地方的統(tǒng)治，實(shí)行了地方改良運(yùn)動(dòng)，日本近代的地方自治制度終于確立下來。 </p><p>　　地方改良運(yùn)動(dòng)是明治政府為適應(yīng)日俄戰(zhàn)后向帝國主義轉(zhuǎn)化的新需要，努力締造一個(gè)使國民自上而下的自覺響應(yīng)國家的協(xié)力體制的運(yùn)動(dòng)。其重要內(nèi)容有：鼓勵(lì)制定“町村是”，舉辦地方改良事業(yè)講習(xí)會(huì)；強(qiáng)化行政村，實(shí)行部落有林野的統(tǒng)一和神社合

22、祀；收集自治體改良的模范事例，在全國設(shè)立模范典型；建立各種行政輔助組織。 </p><p>　　通過這些改良運(yùn)動(dòng)，我們可以發(fā)現(xiàn)，日本的近代地方自治是利用了傳統(tǒng)的村落共同體，在共同體沒有解體的情況下使其成為近代地方自治的補(bǔ)充，并且實(shí)現(xiàn)了村落共同體自身向行政村的轉(zhuǎn)變。隨著日本資本主義制度的建立，日本明治政府制定的地方自治終于逐漸在地方上確立下來。 </p><p><b>　　參考文

23、獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1 ] 宮本常一.被忘記的日本人.東京巖波書店.1989. </p><p>　　[2 ] 富永健一.日本的近代化和社會(huì)變動(dòng).東京東京大學(xué)出版會(huì).1990. </p><p>　　[3 ] 安井英二.地方制度講話.良書普及會(huì).1930. </p><p>　　[4 ] 山中永之佑.近代日本的地

24、方制度和名望家.東京弘文館.平成2. </p><p>　　[5 ] 高橋幸八郎.日本近代化的研究下.東京大學(xué)出版會(huì).1973. </p><p>　　[6 ] 郭冬梅.日本近代地方自治制度的形成.商務(wù)出版社.2008. </p><p>　　[7 ] 汪向榮.日本教習(xí).北京生活、讀書、新知三聯(lián)書店.1988. </p><p>　　[8 ]