國(guó)內(nèi)社會(huì)救助問(wèn)題歸因、政策設(shè)計(jì)與研究展望

1、<p>　　國(guó)內(nèi)社會(huì)救助：?jiǎn)栴}歸因、政策設(shè)計(jì)與研究展望</p><p>　　摘要：21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)社會(huì)救助研究有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。通過(guò)文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)的方法，對(duì)2001—2011年這10年以來(lái)的研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析社會(huì)救助研究的對(duì)象、問(wèn)題歸因、政策設(shè)計(jì)等主要論域，可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界主要從歷史學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)四個(gè)維度對(duì)社會(huì)救助的特點(diǎn)、轉(zhuǎn)軌動(dòng)因、程序正義、政策轉(zhuǎn)型等開(kāi)展了深入研究。未來(lái)關(guān)于社會(huì)救助的研究，在

2、內(nèi)容上要從倡議性、解釋性研究轉(zhuǎn)向適用性研究，在視角上要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)社會(huì)救助領(lǐng)域的關(guān)注，在方法上要更多地引入實(shí)證分析的工具。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；問(wèn)題歸因；政策設(shè)計(jì)；研究展望 </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A </p><p>　　文章編號(hào)：1003—0751（2013）10—0072—06 </p>&

3、lt;p>　　社會(huì)救助是社會(huì)保障的重要組成部分。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但也存在諸多問(wèn)題，急需進(jìn)行制度層面的完善和創(chuàng)新。基于對(duì)現(xiàn)實(shí)命題的把握和反應(yīng)，學(xué)界加強(qiáng)了相關(guān)研究。本文以2001—2011年CSSCI檢索收錄的文章為主要研究對(duì)象，嘗試系統(tǒng)梳理和評(píng)述國(guó)內(nèi)社會(huì)救助研究的現(xiàn)狀，并提出未來(lái)研究展望。 </p><p>　　一、研究對(duì)象：呈現(xiàn)以“貧弱群體”為研究重點(diǎn)的態(tài)勢(shì) </p>

4、<p>　　根據(jù)筆者對(duì)CSSCI來(lái)源期刊的檢索結(jié)果，2001至2011年間，以“社會(huì)救助”為篇名的論文達(dá)到141篇，處于高位增長(zhǎng)之中，這充分反映出理論界對(duì)民生問(wèn)題特別是弱勢(shì)群體社會(huì)救助問(wèn)題的重視。具體而言，從不同弱勢(shì)群體來(lái)看，針對(duì)貧困人群、流浪乞討人員、殘疾人等群體的研究論文占到檢索文獻(xiàn)的一半，而隨著研究的拓展和深入，失地農(nóng)民、農(nóng)民工的社會(huì)救助也逐漸納入研究視野。從地域的差異性來(lái)看，研究對(duì)象大致可分為城市社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)救

5、助、城鄉(xiāng)社會(huì)救助比較三類(lèi)。其中，研究城市社會(huì)救助和農(nóng)村社會(huì)救助的論文數(shù)量難分伯仲，均占41%，研究城鄉(xiāng)社會(huì)救助比較的論文數(shù)量則占18%。這表明，社會(huì)救助的研究對(duì)象已基本涵蓋城鄉(xiāng)各類(lèi)貧弱群體，呈現(xiàn)出以“貧弱群體”為主導(dǎo)、多元并存的研究態(tài)勢(shì)。同時(shí)，學(xué)界開(kāi)始將“社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化”作為研究的重要對(duì)象和目標(biāo)。 </p><p>　　二、社會(huì)救助面臨問(wèn)題的“四重歸因”：一個(gè)制度的分析框架 </p><p

6、>　　經(jīng)過(guò)多年的研究，學(xué)界對(duì)社會(huì)救助面臨的問(wèn)題已達(dá)成初步共識(shí)，即“未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、救助項(xiàng)目單一、救助水平偏低、救助理念落后、資金分擔(dān)不合理、救助管理缺乏協(xié)調(diào)”①等。目前，學(xué)界對(duì)社會(huì)救助問(wèn)題的研究已經(jīng)超脫“描述性的問(wèn)題分析”階段而轉(zhuǎn)到了“解釋性的原因分析”階段，主要從四個(gè)方面對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度運(yùn)行不理想的原因進(jìn)行分析。 </p><p>　　1.社會(huì)救助責(zé)任分擔(dān)不清晰 </p><p>

7、;　?。?）國(guó)家責(zé)任體系模糊。一方面，社會(huì)救助中的國(guó)家責(zé)任體系未經(jīng)清晰構(gòu)建。劉藝認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案）》“未從權(quán)利角度來(lái)設(shè)置政府救助的義務(wù)，相應(yīng)地也未建構(gòu)起國(guó)家救助的責(zé)任體系”②。另一方面，中央和地方政府責(zé)任劃分不清容易導(dǎo)致工作推諉。鄭功成認(rèn)為，我國(guó)在理論上明確了中央和地方政府的社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)保障和責(zé)任分擔(dān)原則，但在實(shí)踐中，中央和地方政府對(duì)社會(huì)救助的財(cái)政責(zé)任仍模糊不清，不合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制也導(dǎo)致了撥款機(jī)制和分擔(dān)份額的不明

8、晰。③ </p><p>　?。?）多元責(zé)任網(wǎng)絡(luò)缺失。國(guó)家、社會(huì)、家庭和個(gè)人等主體之間的社會(huì)救助責(zé)任分工難以界定。我國(guó)社會(huì)救助是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要多元社會(huì)主體的共同協(xié)作、合力完成，政府在承擔(dān)主要責(zé)任的同時(shí)，非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)互助、自力更生和家庭責(zé)任④。 </p><p>　　然而，在我國(guó)的社會(huì)救助實(shí)踐中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，其他主體明顯缺位，這間接加劇了個(gè)人及家庭本就淡漠的自救責(zé)任意識(shí)。另外

9、，社會(huì)組織缺乏廣泛參與，救助僅限于現(xiàn)金和實(shí)物救助，服務(wù)內(nèi)涵亟待拓展⑤。救助責(zé)任如何在諸多社會(huì)主體之間進(jìn)行合理分擔(dān)已成為學(xué)界研究的一個(gè)重要內(nèi)容。 </p><p>　　2.社會(huì)救助制度存在雙重分割 </p><p>　　學(xué)界主要就我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度明顯存在的雙重分割問(wèn)題進(jìn)行了探討。 </p><p>　　（1）社會(huì)救助部門(mén)分割。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，與社會(huì)救助相關(guān)的項(xiàng)目被不同

10、的權(quán)力部門(mén)進(jìn)行了碎片分割⑥，使得社會(huì)救助“沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)救助管理和監(jiān)督部門(mén)，政出多頭，救助政策碎片化”⑦。例如城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、災(zāi)民救助、臨時(shí)救助、應(yīng)急救助、社會(huì)互助以及職工幫困、廉租房救助等分別由不同部門(mén)負(fù)責(zé)，諸多社會(huì)救助項(xiàng)目難以形成統(tǒng)一的決策監(jiān)督機(jī)制。各種救助計(jì)劃之間存在嚴(yán)重的條塊分割問(wèn)題，多頭救助、交叉重疊與殘缺漏洞并存⑧，很容易導(dǎo)致社會(huì)救助資源的浪費(fèi)，使社會(huì)救助的整體效能大打折扣。 </p><p>　

11、?。?）社會(huì)救助城鄉(xiāng)分割。這表現(xiàn)在城鄉(xiāng)各自有一套獨(dú)立的救助系統(tǒng)，城鄉(xiāng)社會(huì)救助存在二元失衡。顧昕等發(fā)現(xiàn)，目前城市的社會(huì)救助制度、體系和項(xiàng)目基本上臻于完善，但農(nóng)村的社會(huì)救助模式僅限于傳統(tǒng)的農(nóng)村“五保”供養(yǎng)、最低生活保障、臨時(shí)救濟(jì)和自然災(zāi)害救助制度等。此外，中央財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的支持力度存在較大差距，城鎮(zhèn)的社會(huì)救助橫向公平性遠(yuǎn)高于農(nóng)村，東部的社會(huì)救助橫向公平性高于中西部。⑨劉喜堂也指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的局限性在于未能打破城鄉(xiāng)分割的

12、藩籬，農(nóng)村居民享受的社會(huì)救助水平遠(yuǎn)低于城市居民。⑩ </p><p>　　3.制度安排未能規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn) </p><p>　　個(gè)人福利依賴(lài)，就是一些人寧愿依賴(lài)社會(huì)救濟(jì)而不愿意通過(guò)勞動(dòng)改善生活。很多學(xué)者在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)到規(guī)避“個(gè)人福利依賴(lài)”的重要性。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)“窮人的道德墮落與懶惰依賴(lài)”是能夠轉(zhuǎn)化為貧困的“社會(huì)結(jié)構(gòu)因素和制度性成因”B11的，有效的反“福利依賴(lài)”措施能夠扼制人們對(duì)

13、救助金的剛性需求。B12這些研究雖然超前于我國(guó)社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)水平，卻是制度設(shè)計(jì)必須警惕的問(wèn)題。劉喜堂指出：“政府近年來(lái)以超常規(guī)速度建立起城鄉(xiāng)最低生活保障制度，間接導(dǎo)致了救助人口數(shù)量居高不下，救助開(kāi)支水漲船高，使政府財(cái)政不堪重負(fù)，個(gè)人救助的福利依賴(lài)問(wèn)題日益突顯。”B13關(guān)信平指出，“福利依賴(lài)”是“我國(guó)社會(huì)救助制度和結(jié)構(gòu)中的不合理安排造成的”B14。代恒猛分析了個(gè)人對(duì)“城市低?！钡膭傂砸蕾?lài)，即由于社會(huì)救助項(xiàng)目大多與“城市低?！焙?jiǎn)單對(duì)接掛鉤，

14、一旦享有低保，其收入將大大高于臨界于“城市低保”之上的邊緣戶(hù)的家庭收入，這在客觀上催生壯大了“懶漢”群體。B15鄭功成指出由于不合理的就業(yè)激勵(lì)和救助退出機(jī)制，受助對(duì)象產(chǎn)生了福利依賴(lài)，出現(xiàn)“貧困陷阱”的連環(huán)現(xiàn)象。B16 　　4.社會(huì)救助法制體系不完善 </p><p>　　完善的社會(huì)救助法制體系是社會(huì)救助順利開(kāi)展的基礎(chǔ)和保障。但是，洪大用發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的社會(huì)救助依據(jù)的是與之相關(guān)的各種“條例”、“決定”、“通知”和

15、“辦法”等低層次的法規(guī)性文件，沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的全國(guó)性法律。B17孫靜琴等從制度運(yùn)行層面分析發(fā)現(xiàn)，政策法規(guī)的不完善導(dǎo)致了社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)缺乏關(guān)聯(lián)，沒(méi)有健全的全局性和根本性的救助協(xié)調(diào)機(jī)制B18和聯(lián)動(dòng)機(jī)制B19。鄭軍等從文化層面分析了社會(huì)救助法制體系缺失的原因，認(rèn)為我國(guó)根深蒂固的以“仁愛(ài)”價(jià)值觀為基礎(chǔ)的儒家施恩文化，使得立法和執(zhí)法的操作性較為靈活，強(qiáng)制性不夠。B20總之，法律制度的不完善，導(dǎo)致決策監(jiān)管機(jī)制不統(tǒng)一、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化水平不足、管辦機(jī)構(gòu)

16、制度安排不合理，最終使社會(huì)救助運(yùn)作處于低效運(yùn)行的狀態(tài)。 </p><p>　　三、社會(huì)救助制度的完善：原則與對(duì)策 </p><p>　　在對(duì)社會(huì)救助進(jìn)行四重歸因后，學(xué)者們提出了完善社會(huì)救助制度的指導(dǎo)性原則和對(duì)策建議，主要?dú)w納為“三重原則”和“兩大對(duì)策”。 </p><p>　　1.完善社會(huì)救助制度的“三重原則” </p><p>　?。?）多

17、元主體合作原則。第一，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)社會(huì)救助的首要責(zé)任。楊思斌等從倫理角度出發(fā)，認(rèn)為“由國(guó)家倫理生發(fā)出來(lái)的國(guó)家責(zé)任才能導(dǎo)致國(guó)家承擔(dān)救助職責(zé)”B21，并將國(guó)家責(zé)任分為“制度供給責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任、引導(dǎo)民間救助以及宣傳”B22等。第二，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮個(gè)人“自救”積極性。李秉文強(qiáng)調(diào)就業(yè)優(yōu)先和自我救助，提倡“全民就業(yè)”優(yōu)于“全民低?！盉23，楊成波等看到了西方發(fā)達(dá)國(guó)家“從社會(huì)福利到工作福利”B24的經(jīng)驗(yàn)，主張要調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性。第三，要注重家庭

18、的社會(huì)救助功能。趙永生考察日本制度后認(rèn)為“家庭保障仍是社會(huì)運(yùn)行保障機(jī)制的主體”B25。第四，要發(fā)揮社會(huì)組織的重要功能。肖莎和高文敏認(rèn)為要積極發(fā)揮承載強(qiáng)大社會(huì)力量的社會(huì)組織的救助作用B26以及籌集救助經(jīng)費(fèi)方面的作用B27。總體來(lái)講，社會(huì)救助需要多元社會(huì)主體的共同協(xié)作來(lái)合力完成，這是目前學(xué)界的一個(gè)基本共識(shí)。 </p><p>　　（2）公平效率并重原則。關(guān)信平認(rèn)為社會(huì)救助要讓所有社會(huì)成員“公平享受社會(huì)關(guān)照”、“公平分

19、享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果”、“公平享受人性化管理”B28，實(shí)現(xiàn)“?；?、促發(fā)展、重人本”的救助理念。目前學(xué)界論及的“公平”原則更多地針對(duì)社會(huì)救助的一體化和普適性，主張社會(huì)救助應(yīng)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！盉29和城鄉(xiāng)一體。“效率”原則指社會(huì)救助制度運(yùn)行的高效率，既包括高效救助管理、資金穩(wěn)定運(yùn)行和打造專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍等提高救助水平的內(nèi)部高效率，也包括減少“福利依賴(lài)”、克服“貧困陷阱”和正確區(qū)分絕對(duì)和相對(duì)貧困等有效緩解貧困的外部高效率。B30 </p>

20、<p>　　（3）普遍特殊結(jié)合原則。我國(guó)社會(huì)救助體系已基本建立了以“三大部分、九項(xiàng)制度”為主要內(nèi)容的社會(huì)救助體系框架。其中，“三大部分”包括長(zhǎng)期生活救助、專(zhuān)項(xiàng)分類(lèi)救助和臨時(shí)應(yīng)急救助，“九項(xiàng)制度”指的是長(zhǎng)期生活救助中的城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)，專(zhuān)項(xiàng)分類(lèi)救助中的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城市住房救助、城市流浪乞討人員救助、教育救助和法律援助，臨時(shí)應(yīng)急救助中的農(nóng)村臨時(shí)救濟(jì)和自然災(zāi)害救助制度等。B31在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出要在救助內(nèi)

21、容上做到普遍性救助與特殊專(zhuān)項(xiàng)救助相結(jié)合，使各項(xiàng)制度達(dá)成有效協(xié)調(diào)，發(fā)揮綜合性的整體效益。關(guān)信平強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會(huì)救助制度應(yīng)該遵從普遍性與特殊困難救助相結(jié)合的原則B32。徐月賓等提出由普遍性醫(yī)療保障、普惠型福利、選擇性社會(huì)救助以及開(kāi)發(fā)式反貧困政策組成“四駕馬車(chē)”B33，這一救助方案更具體地表達(dá)了普遍特殊結(jié)合的救助原則。 </p><p>　　2.完善社會(huì)救助制度的“兩大對(duì)策” </p><p>　　

22、（1）制度整合，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)救助制度一體化”。第一，加強(qiáng)制度整合與項(xiàng)目統(tǒng)籌，構(gòu)建穩(wěn)定的財(cái)政制度、完善的管理體制、健全的法律體系。在財(cái)政制度方面，重點(diǎn)是要建立常規(guī)化和制度化的資金投入機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制和總量控制機(jī)制B34。在管理體制方面，學(xué)界主張通過(guò)整合救助職能，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的大部制改革思路來(lái)推動(dòng)部門(mén)協(xié)作，強(qiáng)化社會(huì)救助體系內(nèi)外部政策的銜接B35，同時(shí)通過(guò)整合財(cái)政資源、救助服務(wù)、信息資源、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以完善相應(yīng)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、服

23、務(wù)體系、信息管理系統(tǒng)和監(jiān)管機(jī)制等配套管理B36。在法制體系方面，側(cè)重推動(dòng)社會(huì)救助立法并盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》B37，進(jìn)一步明確完善公民救助權(quán)利、責(zé)任主體、救助標(biāo)準(zhǔn)、程序方式、退出機(jī)制等問(wèn)題B38。第二，推進(jìn)“社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化”，建議救助對(duì)象要打破地域、城鄉(xiāng)、行業(yè)職業(yè)和其他群體類(lèi)別等方面的限制，救助標(biāo)準(zhǔn)要兼顧統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的差異性救助水平和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)相同水平兩個(gè)層次B39。林閩鋼認(rèn)為需要率先實(shí)現(xiàn)“低保制度”的城鄉(xiāng)一體化，然后通過(guò)對(duì)社會(huì)救助資源

24、、職能和制度的整合，構(gòu)建一個(gè)制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的社會(huì)救助體系。B40 </p><p>　?。?）方法創(chuàng)新，提倡“他助與自助相結(jié)合”。第一，完善他助，構(gòu)建有力的社會(huì)救助制度。李志明提出基本生活救助定位于解決“收入型”貧困群體的基本生活，分類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)救助指向于解決“支出型”貧困群體因某種特殊原因而造成的暫時(shí)性貧困，臨時(shí)應(yīng)急救助主要著眼于救助災(zāi)民生活。B41還有學(xué)者提出鼓勵(lì)就業(yè)的發(fā)展型救助方式B42、推進(jìn)社會(huì)工

25、作介入社會(huì)救助B43、個(gè)案管理的救助方式B44等。第二，強(qiáng)化自助，將個(gè)人道德責(zé)任引入社會(huì)救助制度。劉敏認(rèn)為要強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，提高救助門(mén)檻，推廣“工作是最好的福利”理念B45。李志明認(rèn)為可借助銀行、稅務(wù)、勞動(dòng)保障和工商行政部門(mén)建立信息共享機(jī)制來(lái)準(zhǔn)確掌握救助申請(qǐng)人及其家庭的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，制定家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查實(shí)施細(xì)則，建立獨(dú)立的家庭收入核查認(rèn)定機(jī)構(gòu)B46。周鳳華等在“低保對(duì)象”瞄定方法上提出了強(qiáng)化家計(jì)審查、增加人口特征瞄定、靈活運(yùn)用自我選擇瞄定

26、、限制使用社區(qū)瞄定等組合方法B47。 </p><p>　　四、社會(huì)救助研究視角：四個(gè)維度的分析 </p><p>　　總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)對(duì)社會(huì)救助的研究存在歷史學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)四個(gè)基本維度。歷史學(xué)、法學(xué)的研究分別占了研究樣本的14.2%、7.8%，社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)的研究，除了部分文章表現(xiàn)出明顯的學(xué)科界限外，大部分是交織在一起的，二者分別占文獻(xiàn)的53.9%和56.0%。就研究重點(diǎn)

27、和取向而言，歷史學(xué)研究側(cè)重于“特定歷史時(shí)期社會(huì)救助制度、思想與實(shí)踐”和“發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助的時(shí)代特點(diǎn)、轉(zhuǎn)軌動(dòng)因”，法學(xué)研究側(cè)重于“討論社會(huì)救助立法的性質(zhì)與走向”和“公民權(quán)利平等、程序正義”，社會(huì)學(xué)研究側(cè)重于“社會(huì)救助制度與社會(huì)運(yùn)行的相互影響”和“在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中推動(dòng)社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)型”，公共管理學(xué)研究側(cè)重于“實(shí)現(xiàn)公平和社會(huì)救助的科學(xué)化”和“構(gòu)建公平和可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)救助制度”。 　　1.歷史學(xué)維度：發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助的轉(zhuǎn)軌特征與影響因素 </

28、p><p>　　社會(huì)救助的發(fā)展具有順時(shí)而動(dòng)的歷史性特征，歷史學(xué)角度的研究主要是發(fā)現(xiàn)推動(dòng)社會(huì)救助變遷的深刻因素。對(duì)于古代社會(huì)救助的研究，有學(xué)者通過(guò)研究《呂氏春秋》，將呂不韋的社會(huì)救助思想特點(diǎn)總結(jié)為“順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，針對(duì)一年之中各個(gè)時(shí)節(jié)的特點(diǎn)來(lái)相應(yīng)地、定期地安排社會(huì)救助工作”B48。陳樺認(rèn)為“農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的過(guò)渡，直接促成了中國(guó)社會(huì)救助活動(dòng)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變”B49。趙良宇分析了近代以來(lái)城市社會(huì)公益與慈善事業(yè)的進(jìn)展

29、，看到“近代城市的慈善救助活動(dòng)具有社會(huì)成員參與廣泛和重視道德教化”B50等特點(diǎn)。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)救助的研究，學(xué)者們主要深入挖掘了制度轉(zhuǎn)軌的背景與成效。劉喜堂指出“我國(guó)現(xiàn)有的新型社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)了從人性關(guān)愛(ài)到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變。在保障的功能上已經(jīng)開(kāi)始從‘生存保障’向‘生活保障’轉(zhuǎn)變”B51。劉敏在對(duì)20世紀(jì)90年代以來(lái)香港積極救助的分析中，挖掘了其制度轉(zhuǎn)換的歷史背景和影響因素，指出在面臨“金融危機(jī)、福利依賴(lài)日益嚴(yán)重、救助人口數(shù)量居高不下、救助開(kāi)

30、支水漲船高”B52等壓力下，香港開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)救助制度改革。秦前紅等在流浪乞討人員救助管理制度的變遷中看到救助制度的良好運(yùn)作有賴(lài)于與現(xiàn)行制度的銜接B53。 </p><p>　　2.法學(xué)維度：從公民權(quán)利和程序正義的角度審視社會(huì)救助 </p><p>　　2008年《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案）》出臺(tái)引發(fā)了法學(xué)學(xué)者的熱議。法學(xué)界在社會(huì)救助研究方面尤其重視公民權(quán)利和程序正義。張民省認(rèn)為“意見(jiàn)

31、稿中有關(guān)社會(huì)救助權(quán)利、救助主體責(zé)任、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助程序、救助方式、退出機(jī)制等問(wèn)題還不甚明確，應(yīng)作進(jìn)一步完善”B54；劉藝和李志明否定了社會(huì)救助的“國(guó)家中心主義”，認(rèn)為社會(huì)救助是一種給付行政，“不是國(guó)家給予特定公民的‘特權(quán)’，而是公民作為人而享有的‘權(quán)利’”B55。喻少如強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體的“中心導(dǎo)向”，主張要“增加受助對(duì)象的權(quán)利條款、倡導(dǎo)‘親民’行政程序、擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用、規(guī)范社會(huì)救助調(diào)查程序”B56。 </p><p&

32、gt;　　此外，學(xué)者們還關(guān)注了社會(huì)救助的立法原則、特點(diǎn)和倫理基礎(chǔ)。林艷琴認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)救助立法存在缺乏追求公平和可持續(xù)發(fā)展等立法原則、社會(huì)救助管理部門(mén)和受助人群的權(quán)利和義務(wù)不規(guī)范、沒(méi)有將受助人群自立作為立法的出發(fā)點(diǎn)等問(wèn)題，需要“規(guī)范社會(huì)救助的救助途徑和監(jiān)督機(jī)制，保障受助者的合法權(quán)利”B57，促使受助人群自立。楊思斌從倫理學(xué)角度分析了社會(huì)救助立法中的國(guó)家責(zé)任B58。 </p><p>　　3.社會(huì)學(xué)維度：關(guān)注社會(huì)

33、救助制度與社會(huì)運(yùn)行的相互影響 </p><p>　　學(xué)界從社會(huì)學(xué)視角研究社會(huì)救助，主要研究政策本身與社會(huì)運(yùn)行之間的相互影響。一方面，研究社會(huì)救助本身對(duì)社會(huì)運(yùn)行的影響。學(xué)者們力圖證明社會(huì)救助對(duì)社會(huì)和諧的促進(jìn)作用，認(rèn)為其“有助于促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)公平”B59，將社會(huì)救助作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要變量B60。另一方面，研究社會(huì)運(yùn)行對(duì)社會(huì)救助的影響。從宏觀看，學(xué)者們認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換影響著社會(huì)救助的制度選

34、擇，基于全面建設(shè)“小康社會(huì)”和社會(huì)公平的價(jià)值理念，應(yīng)給予弱勢(shì)人群高度的關(guān)注和支持。B61關(guān)信平將以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)的新發(fā)展目標(biāo)視為影響或促進(jìn)社會(huì)救助轉(zhuǎn)型的影響變量B62。從中觀看，學(xué)者們認(rèn)為政策設(shè)計(jì)影響著社會(huì)救助的運(yùn)行，其中公共財(cái)政、社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值觀和行為規(guī)范將影響社會(huì)救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)B63，制度銜接不力、政府投入受到制約、城市化的快速推進(jìn)以及人口老齡化的發(fā)展、城鄉(xiāng)人口和貧困問(wèn)題的特點(diǎn)正在發(fā)生變化等問(wèn)題也要求城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系

35、做出相應(yīng)的調(diào)整B64。林閩鋼認(rèn)為多龍治水和城鄉(xiāng)分割等因素會(huì)對(duì)社會(huì)救助功能產(chǎn)生不良影響B(tài)65。從微觀看，學(xué)者們認(rèn)為救助工作機(jī)制同樣影響社會(huì)救助，社會(huì)工作者的專(zhuān)業(yè)化程度、政府的投入力度與社會(huì)工作的社會(huì)</p><p>　　4.公共管理學(xué)維度：圍繞實(shí)現(xiàn)公平和破除福利依賴(lài)對(duì)救助政策進(jìn)行調(diào)整 </p><p>　　學(xué)者們從公共管理視角對(duì)社會(huì)救助的研究重在通過(guò)實(shí)現(xiàn)公平和降低成本的目標(biāo)來(lái)對(duì)社會(huì)救助政策進(jìn)

36、行設(shè)計(jì)。一些研究關(guān)注“確保社會(huì)救助的公平”，他們提出分類(lèi)救助的方法，通過(guò)家計(jì)調(diào)查掌握救助申請(qǐng)人及其家庭的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況B67。很多學(xué)者也從境外案例的分析中提出“工作福利制”B68的經(jīng)驗(yàn)，要求有勞動(dòng)能力但尚未工作的救助待遇領(lǐng)取人必須定期向有關(guān)機(jī)構(gòu)匯報(bào)尋找工作的努力，接受免費(fèi)培訓(xùn)，并且參加社區(qū)公益勞動(dòng)B69。還有一些研究關(guān)涉社會(huì)救助制度整合方面的內(nèi)容，這已在本文第三部分有所闡述。 </p><p>　　對(duì)于如何促進(jìn)社會(huì)

37、救助可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，有學(xué)者從救助對(duì)象的角度出發(fā)，提出要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整受助標(biāo)準(zhǔn)B70，以受助家庭為中心通過(guò)“個(gè)案管理”，向特定困難人群提供更精準(zhǔn)、更有針對(duì)性和更有效率的服務(wù)B71，以避免出現(xiàn)“以錢(qián)定人”的情況。有學(xué)者從救助方式的角度出發(fā)，提出要以提高社會(huì)弱者自身素質(zhì)為導(dǎo)向B72，從“生活救助”轉(zhuǎn)向“能力救助”B73。 </p><p>　　五、簡(jiǎn)評(píng)與展望：基于研究現(xiàn)狀的一些建議 </p><p>

38、　　從上述分析可以看出，國(guó)內(nèi)社會(huì)救助研究正不斷朝著縱深方向發(fā)展。未來(lái)的研究應(yīng)在立足本土的基礎(chǔ)上更多借助實(shí)證的方法，進(jìn)行“適用性”研究。 </p><p>　　1.在研究?jī)?nèi)容上要從倡議性、解釋性研究轉(zhuǎn)向適用性研究 </p><p>　　國(guó)內(nèi)社會(huì)救助的研究?jī)?nèi)容雖然日益豐富，提出了“從消極救助到積極救助”、“從物質(zhì)救助到關(guān)注能力”、“從單邊行為到合作治理”、“分類(lèi)救助與政策整合”等新穎的觀點(diǎn)，但

39、是，這些觀點(diǎn)基本上是舶來(lái)品，能否直接移植到中國(guó)本土值得深思。另外，對(duì)本土問(wèn)題的解釋?zhuān)诎盐樟爽F(xiàn)時(shí)代社會(huì)救助弊病的同時(shí)，還要考慮中國(guó)發(fā)展的條件限制。社會(huì)救助的預(yù)期是美好的，但在何種條件、何種環(huán)境下以何種方式應(yīng)用于實(shí)踐，需要學(xué)界繼續(xù)回到境外社會(huì)救助發(fā)展歷程本身，回溯其社會(huì)救助轉(zhuǎn)型的因素（如政治體制、人口結(jié)構(gòu)）、推動(dòng)條件（如財(cái)政收入、執(zhí)政戰(zhàn)略）和成本等進(jìn)行研究，特別需要回答的是境外社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型之后，其模式如何得到鞏固、現(xiàn)存的社會(huì)救助的優(yōu)點(diǎn)

40、和缺點(diǎn)等問(wèn)題，從而從“知其然”的研究轉(zhuǎn)向“知其所以然”的研究。只有如此，才能正確回應(yīng)中國(guó)問(wèn)題，把握社會(huì)救助制度的“適用性”。 　　2.在研究維度上要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)社會(huì)救助領(lǐng)域的關(guān)注 </p><p>　　人們習(xí)慣從歷史學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)的視角來(lái)研究社會(huì)救助，繼而得出其轉(zhuǎn)型的方向。在提出方向之后，就需要回答實(shí)現(xiàn)成本的問(wèn)題。很明顯，社會(huì)救助的財(cái)政來(lái)源不但源于政府，還包括其他主體；不但涉及到中觀的中央地方關(guān)系

41、，還涉及到宏觀的社會(huì)轉(zhuǎn)型成本和微觀的個(gè)人成本。對(duì)個(gè)體而言，社會(huì)救助的目的就是為了增強(qiáng)受助者自身的能力和福祉；對(duì)社會(huì)而言，社會(huì)救助的目的是為了低成本地實(shí)施社會(huì)救助和構(gòu)建可持續(xù)的救助制度。因而，個(gè)體幸福和可持續(xù)發(fā)展等因素就構(gòu)成了一個(gè)內(nèi)含多種參數(shù)的假設(shè)性函數(shù)。但是，鮮有文獻(xiàn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)研究社會(huì)救助，朱德云是“以現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)，實(shí)證檢驗(yàn)影響我國(guó)貧困群體社會(huì)救助的主要因素”B74的少數(shù)學(xué)者之一。因此，有必要加強(qiáng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)社會(huì)救助的研究

42、。通過(guò)對(duì)各種救助方案的成本預(yù)測(cè)，得出受助者與中央和地方政府的成本函數(shù)?；诓煌后w、不同周期得出不同成本函數(shù)的經(jīng)驗(yàn)意義，通過(guò)預(yù)估救助方案的成本來(lái)尋找引入新救助制度的最佳時(shí)機(jī)。 </p><p>　　3.在研究方法上要更多地引入實(shí)證分析的工具 </p><p>　　以往研究大部分是以規(guī)范分析為主，實(shí)證分析僅占15.6%，有43.1%的文獻(xiàn)甚至缺乏必要的方法，使研究呈現(xiàn)“國(guó)外經(jīng)驗(yàn)懸空”和“國(guó)內(nèi)

43、歷史虛置”狀態(tài)，既缺乏本土經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)時(shí)代適用性研究，又缺乏境外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的本土化研究，無(wú)法創(chuàng)造一個(gè)理論假設(shè)與經(jīng)驗(yàn)時(shí)空對(duì)話的空間。要改變這種研究現(xiàn)狀，就必須注重實(shí)證分析，引入諸如均衡分析與非均衡分析、定量分析、經(jīng)濟(jì)模型等實(shí)證分析工具。在進(jìn)行實(shí)證分析時(shí)要把握三點(diǎn)：第一，要辯證評(píng)估本土經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)時(shí)代實(shí)用性。中國(guó)歷史上不乏社會(huì)救助的思想與實(shí)踐，要結(jié)合歷史分析的方法提煉本土社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)和模式，分析其成果績(jī)效和影響因素，找出傳統(tǒng)救助模式的現(xiàn)時(shí)代延續(xù)性意

44、義或者終止性條件。第二，要客觀評(píng)價(jià)境外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與理論。社會(huì)救助本身是社會(huì)轉(zhuǎn)型到一定時(shí)期的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生和變化一定以本土性條件作為支撐。作為舶來(lái)品的社會(huì)救助引入中國(guó)，是否能夠發(fā)揮同樣的效果不能一概而論。第三，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行制度嫁接時(shí)，要結(jié)合國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的改革試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證分析，同時(shí)通過(guò)設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)程序進(jìn)行政策試驗(yàn)，通過(guò)問(wèn)題情景分析、利益相關(guān)者分析等環(huán)節(jié)，充分論證代價(jià)成本，爭(zhēng)取以較小的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)最大的效益，構(gòu)建社會(huì)救助改革的相關(guān)模型，從而<

45、/p><p><b>　　注釋 </b></p><p>　　①B17B59洪大用：《完善社會(huì)救助，促進(jìn)社會(huì)和諧》，《教學(xué)與研究》2004年第12期。 </p><p>　?、贐55劉藝：《給付行政的法律特質(zhì)——以〈社會(huì)救助法〉（草案）為示例》，《河北法學(xué)》2010年第11期。 </p><p>　　③B16B31鄭功成：《

46、中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》（救助與福利卷），人民出版社，2011年第6、7、63—66頁(yè)。 </p><p>　?、茳S晨熹：《社會(huì)救助的概念、類(lèi)型和體制：不同視角的比較》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第3期。 </p><p>　　⑤⑩B13B51劉喜堂：《建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2010年第4期。 <

47、/p><p>　　⑥王思斌：《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)救助制度之發(fā)展》，《文史哲》2007年第1期。 </p><p>　　⑦B15B35代恒猛：《社會(huì)救助政策的轉(zhuǎn)型與整合——北京經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》2009年第2期。 </p><p>　?、郆41B46B67李志明：《城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度研究：權(quán)利界定、目標(biāo)設(shè)計(jì)與政策建議》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。 <

48、;/p><p>　　⑨顧昕等：《中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的橫向公平性》，《東岳論叢》2007年第1期；顧昕等：《中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助籌資水平的公平性》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。 </p><p>　　B11劉繼同：《英國(guó)社會(huì)救助制度的歷史變遷與核心爭(zhēng)論》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。 </p><p>　　B12B42段美枝：《社會(huì)救助制度變革方向》，《北京行政

49、學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。 </p><p>　　B14B28B30B34B39B43B64關(guān)信平：《完善我國(guó)綜合性社會(huì)救助體系的基本原則和主要議題》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。 </p><p>　　B18孫靜琴、徐言輝：《城市困難家庭社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)的分析》，《社會(huì)科學(xué)緝刊》2011年第2期。 </p><p>　　B19B57林艷琴：《論和諧社會(huì)下的

50、社會(huì)救助制度之完善》，《東南學(xué)術(shù)》2011年第3期。 </p><p>　　B20鄭軍、彭歡：《中西方社會(huì)救助制度中政府責(zé)任差異的比較分析——基于制度文化的視角》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2010年第2期。 </p><p>　　B21楊思斌、田文利：《論社會(huì)救助立法的倫理基礎(chǔ)》，《河北法學(xué)》2010年第7期。 </p><p>　　B22B58楊思斌：《論社會(huì)救助法中的國(guó)

51、家責(zé)任原則》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。 </p><p>　　B23李秉文：《社會(huì)救助：“全民就業(yè)”式優(yōu)于“全民低保”式》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2010年第11期。 </p><p>　　B24B68楊成波、蘇秋陽(yáng)：《發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《理論月刊》2011年第7期。 </p><p>　　B25趙永生：《家族主義下的日本社會(huì)救助制度述評(píng)》，《日本

52、學(xué)刊》2009年第5期。 </p><p>　　B26肖莎：《社會(huì)組織在社會(huì)救助事業(yè)中的參與：合作與互動(dòng)》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2010年第6期。 </p><p>　　B27高文敏：《借鑒國(guó)外社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)城鎮(zhèn)居民的最低生活保障》，《理論探討》2004年第6期。 </p><p>　　B29張彥軍：《國(guó)外社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示》，《理論探索》2011年第2期

53、。 </p><p>　　B32B62關(guān)信平：《論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的目標(biāo)、原則及模式選擇》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第6期。 </p><p>　　B33徐月賓等：《中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第3期。 　　B36B40B65林閩鋼：《中國(guó)社會(huì)救助體系的整合》，《學(xué)海》2010年第4期。 </p>

54、;<p>　　B37B63洪大用：《社會(huì)救助的目標(biāo)與我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)救助的評(píng)估》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。 </p><p>　　B38B54張民?。骸秾?duì)完善我國(guó)社會(huì)救助的立法建議》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第4期。 </p><p>　　B44B71高靈芝、楊洪斌：《個(gè)案管理應(yīng)用于社會(huì)救助的優(yōu)勢(shì)與思路》，《東岳論叢》2010年第9期。 </

55、p><p>　　B45B52劉敏：《福利危機(jī)與改革路徑——20世紀(jì)90年代以來(lái)的香港社會(huì)救助》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2011年第7期。 </p><p>　　B47周鳳華：《社會(huì)救助對(duì)象瞄定：方法與實(shí)踐》，《社會(huì)主義研究》2009年第4期。 </p><p>　　B48王麗：《〈呂氏春秋〉社會(huì)救助思想探析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2007年第4期。 </p

56、><p>　　B49陳樺：《中國(guó)社會(huì)救助活動(dòng)的近代轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第12期。 </p><p>　　B50趙良宇：《中國(guó)近代城市災(zāi)害社會(huì)救助及其特點(diǎn)》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2011年第1期。 </p><p>　　B53秦前紅、宦吉娥：《從收容遣送到社會(huì)救助制度變遷的法理學(xué)分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。 &l

57、t;/p><p>　　B56喻少如：《論社會(huì)救助制度中的行政給付程序》，《法學(xué)評(píng)論》2011年第4期。 </p><p>　　B60陳成文、許一波：《從構(gòu)建和諧社會(huì)看建立新型農(nóng)村社會(huì)救助體系》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第1期。 </p><p>　　B61李迎生：《一種有特色的社會(huì)救助模式——昆明“孤殘兒童家庭寄養(yǎng)模式”評(píng)析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2003年第

58、5期；王思斌：《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)救助制度之發(fā)展》，《文史哲》2007年第1期；鄭杭生、李迎生：《全面建設(shè)小康社會(huì)與弱勢(shì)群體的社會(huì)救助》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。 </p><p>　　B66陳成文、羅豎元：《社會(huì)工作與社會(huì)救助：一項(xiàng)評(píng)估研究》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。 </p><p>　　B69顧昕、高夢(mèng)滔：《中國(guó)社會(huì)救助體系中的目標(biāo)定位問(wèn)題》，《學(xué)習(xí)

59、與實(shí)踐》2007年第4期。 </p><p>　　B70何平、張遠(yuǎn)鳳：《論我國(guó)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。 </p><p>　　B72陳剩勇等：《關(guān)于建構(gòu)浙江省現(xiàn)代社會(huì)救助體系的若干思考》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2003年第7期。 </p><p>　　B73華偉、梁鴻：《構(gòu)建科學(xué)高效的城市社會(huì)救助民生數(shù)據(jù)系統(tǒng)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010