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1、構(gòu)建中國碳排放交易體制的若干法律問題構(gòu)建中國碳排放交易體制的若干法律問題探討探討摘要:近年來,全球碳排放交易呈爆發(fā)式增長,而中國卻處于試行階段。作為碳排放大國,面對艱巨的減排任務(wù),建立中國自有的碳排放交易體系和法律制度已迫在眉睫。碳排放權(quán)的公平分配,超額排放的處罰和執(zhí)法,以及交易主體的創(chuàng)設(shè)和規(guī)制,交易市場的調(diào)控和監(jiān)管等問題,都是在建立碳排放交易法律制度時必須加以充分考量的重要問題。試圖對前述問題進行基本的分析和探討,以期為日后立法提供參
2、考。關(guān)鍵詞:低碳經(jīng)濟;碳排放交易;碳減排;法律問題中圖分類號:D92文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673291X(2011)01010404引言為了應(yīng)對全球氣候變化,保護人類共同生存的環(huán)境,國際社會已經(jīng)開始采取共同行動以減少二氧化碳的排放。1997年,149個國家和地區(qū)的代表在日本東京共同簽署了《京都議定書》,為各國的二氧化碳排放量規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn),并建立了三種國際合作減排機制。2003年,美國成立了全球第一家碳排放權(quán)交易交易市場――芝加哥氣候交
3、易所(CCX)。2005年,歐盟也推出了碳排放權(quán)交易體系(theEUEmissionTradingScheme,EUETS)。之后,英國、澳大利亞等國家也相繼建立了碳排放權(quán)交易市場。碳排放權(quán)交易逐漸在全球范圍內(nèi)開展起來,特別是近年來碳排放交易額呈爆發(fā)式地增長。實踐證明,碳排放交易機制的建立和運行有效地促進了各國碳減排工作的開展,有利于激勵企業(yè)自主地開展低碳生產(chǎn)和消費。中國是全球碳排放第一大國,但在碳排放交易的體系和市場的建設(shè)方面遠遠落后
4、與前述發(fā)達國家。直到2008年9月25日,中國才成立天津排放權(quán)交易所,2009年11月17日才完成中國首筆碳排放交易。這標(biāo)志著我們也已在著手建立碳排放交易機構(gòu)并逐步開展碳排放交易。不過,尚屬于試行階段,并未全面鋪開或較大規(guī)模地展開,相關(guān)法律制度仍屬空白。中國政府在哥本哈根會議上承諾,到2020年,在2005年的水平上減排40%~45%,減排壓力和任務(wù)可謂相當(dāng)繁重。建立和完善中國碳排放權(quán)交易市場機制,已經(jīng)迫在眉睫。一、碳排放權(quán)交易的含義碳
5、排放權(quán)交易也稱溫室氣體排放權(quán)交易。在全球減排的大背景下,一個國家或地區(qū)的環(huán)境部門根據(jù)其環(huán)境容量制定逐年下降的碳排放總量控制目標(biāo),然后將碳排放總量通過一定的方式分解為若干排放額度分配給各區(qū)域以及各區(qū)域內(nèi)的企業(yè),供其在一定的時期內(nèi)使用。若該企業(yè)在該時期內(nèi)的碳排放超出其分配的排放額度,它就必須接受嚴(yán)厲的法律制裁。對于這個碳排放配額,企業(yè)可以完全給自己使用,也可以通過減排技術(shù)的研發(fā)和運用等方式把碳排放配額節(jié)余下來。這種節(jié)余下來的配額,企業(yè)可以把
6、它出售給那些需要超額排放的單位,從而獲取一定的經(jīng)濟利益。反過來,對于購買到排放配額的企業(yè),他們通過支付若干費用而獲得一定的排放權(quán),從而避免法律的嚴(yán)厲制裁。這種碳排放權(quán)配額或指標(biāo)的買賣即為碳排放交易。它可在某一個國家或區(qū)域內(nèi)進行,也可以在國家和地區(qū)之間進行。配額而獲得額外收益。在這些壟斷企業(yè)下游的競爭企業(yè),例如金屬行業(yè),它們不但得不到免費的配額,還要承受諸如電價上漲帶來的成本上升。這對于下游企業(yè)來說顯然不公。歐盟電力等能源型企業(yè)通過碳排放
7、權(quán)交易體系獲得巨額利益足以證明這一點。①另一種不公是,對于這些具有巨大經(jīng)濟利益的排放指標(biāo)進行無償分配,極容易導(dǎo)致腐敗行為,進而產(chǎn)生分配上的不公平。因此,我們必須吸取歐盟的碳排放權(quán)分配中的經(jīng)驗教訓(xùn),根據(jù)中國國情采取一些改進措施,以免在中國重新上演。由于采取有償且公開的方式進行,拍賣方式自然在企業(yè)之間容易達成公平,但是在政府和企業(yè)之間可能出現(xiàn)新的不公平。碳排放權(quán)的拍賣實行有償分配,顯然與征收碳稅相似。而政府通過拍賣的獲得資金不一定被有效地用
8、于碳減排領(lǐng)域,或者不一定公平地用到各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)、各企業(yè)上。同時,大多數(shù)企業(yè)因為沒有能力將這種成本轉(zhuǎn)嫁給消費者或下游企業(yè),而導(dǎo)致企業(yè)成本的增加,進而影響甚至阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。但是,通過拍賣方式進行初始配額,程序公開、價格透明,可讓企業(yè)多次參與,靈活處理;同時也可以減少企業(yè)對政府有關(guān)部門的游說,在一定程度上杜絕“尋租”,避免腐敗問題的產(chǎn)生。無償分配和拍賣方式哪一個更公平呢?拍賣似乎占上風(fēng),但是這種方式帶來的管理成本可能遠高于無償分配方式。
9、筆者認(rèn)為,歐盟將這種兩種方式結(jié)合采用的做法是可取的,但采取何種比例組合得視各國具體情況而定。在法制比較健全且監(jiān)管嚴(yán)格的國家,無償分配的比例可以高一些;相反,無償分配的比例就宜相應(yīng)降低,而應(yīng)提高拍賣的比例。結(jié)合中國國情,筆者建議50%左右以上的碳排放權(quán)應(yīng)當(dāng)采用拍賣的方式進行初始分配。碳排放的初始分配還可能給提前自愿采取減排措施的企業(yè)帶來不公。若在分配時,不考慮這些企業(yè)的利益,并根據(jù)其已經(jīng)采取的減排措施和減排量給其分配若干排放配額,顯然對該
10、等企業(yè)是不公平的,也不利于鼓勵企業(yè)在自愿減排階段實行自愿減排。初始分配還有可以在現(xiàn)有的企業(yè)和新設(shè)企業(yè)之間產(chǎn)生不公。若現(xiàn)有企業(yè)能無償獲得若干排放權(quán),而新設(shè)企業(yè)卻要必須有償取得,這對新設(shè)企業(yè)來說無疑提高準(zhǔn)入門檻,顯然不公。對這些問題,我們在制定分配規(guī)制時也必須加以充分考量。三、超額碳排放的處罰、執(zhí)法和監(jiān)督問題在碳排放交易體制下,超出排放配額進行排放的企業(yè),必須要受到法律的重罰,使違法成本遠高于購買碳排放權(quán)的成本,否則這些企業(yè)寧愿接受處罰也不
11、會花錢向別的企業(yè)購買碳排放配額,碳排放權(quán)交易也就難以開展。中國現(xiàn)行排污收費標(biāo)準(zhǔn)遠遠低于污染治理所帶來的成本,大多數(shù)只有治理設(shè)施運行成本的50%左右,甚至不足10%。這樣,企業(yè)往往愿意超標(biāo)排放,而不愿意購買污染治理技術(shù)和設(shè)備進行污染凈化處理。因此,在立法環(huán)節(jié),我們必須制定嚴(yán)格的法律制度,對超額排放的企業(yè)應(yīng)當(dāng)規(guī)定較高的罰款金額和較重的處罰措施。在這些方面,我們可借鑒美國、新加坡等國的經(jīng)驗,對違法者實施“按日計罰”制度。如在美國,聯(lián)邦環(huán)保局針
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