公共基礎(chǔ)設(shè)施融資

1、1公共基礎(chǔ)設(shè)施融資方式研究公共基礎(chǔ)設(shè)施融資方式研究2008年11月5日，在各國(guó)經(jīng)濟(jì)全面陷入危機(jī)的國(guó)際環(huán)境下，中國(guó)政府果斷宣布經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，兩年內(nèi)中央財(cái)政投資1.18萬(wàn)億帶動(dòng)地方政府和民間投資總額4萬(wàn)億。經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)刺激政策取得了良好的效果，但在政策實(shí)施過(guò)程中，地方政府和民間資金難以按時(shí)到位、地方投資存在盲目建設(shè)、低效投資等現(xiàn)象都制約了中央政策的實(shí)際效果。如何全面貫徹中央政策，探索有效的公共基礎(chǔ)設(shè)施融資方式，成為各級(jí)地方政府亟待

2、解決的重要問(wèn)題。一、公共基一、公共基礎(chǔ)設(shè)礎(chǔ)設(shè)施融施融資的基的基礎(chǔ)理論基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)?！盎A(chǔ)設(shè)施”不僅包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施，還包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化等社會(huì)事業(yè)即“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”。（一）基（一）基礎(chǔ)設(shè)礎(chǔ)設(shè)施投施投資主體及其分主體及其分類基礎(chǔ)設(shè)施按不同投資主體可分為經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目又分為純

3、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目包括收費(fèi)高速公路、收費(fèi)橋梁、收費(fèi)隧道，其投資主體為全社會(huì)投資者。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目包括輕軌、自來(lái)水廠、煤氣廠、地鐵、垃圾焚燒廠以及收費(fèi)的文化、醫(yī)療、教育和體育等，這些都應(yīng)以社會(huì)投資為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼為輔。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則包括敞開(kāi)式城市道路、公園和公共綠化等公共物品，這些都以政府投入為主、民間資本介入為輔。政府部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的管理上應(yīng)分清“哪些該管，哪些不該管”，對(duì)于不同的投資項(xiàng)目采取不同的政策。（1）對(duì)于非

4、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府應(yīng)管。主要由于它沒(méi)有回報(bào)。（2）對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目客觀存在兼有公益性和商業(yè)性，不能要求它完全按商業(yè)化運(yùn)作，由政府承擔(dān)其公益性部分的補(bǔ)貼，比如稅收返還，財(cái)政補(bǔ)貼或其它的補(bǔ)償方式。（3）對(duì)于純經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目政府絕不插手，而是應(yīng)建立公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。(見(jiàn)表1)表1公共基礎(chǔ)設(shè)施的分類項(xiàng)目項(xiàng)目屬性市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)例投資主體經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目純凈經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收費(fèi)高速公路、收費(fèi)橋梁、收費(fèi)隧道全社會(huì)投資者3（四）（四）主流理主流理論美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾伯特赫希

5、曼認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施投資是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的保障，基礎(chǔ)設(shè)施的投資是需要政府投資支持的。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅森斯坦羅丹則認(rèn)為在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府必須集中精力，一次性投入大量的資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅根納納克斯也認(rèn)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)（包括基礎(chǔ)設(shè)施）需要進(jìn)行投資，同時(shí)認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府的責(zé)任，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府融資。羅莫和盧卡斯的研究也表明，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好、尤其是生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施好的地區(qū)，能夠使投資者節(jié)省資金、縮短工期、降低成本、獲得較好的投資收益。上

6、述學(xué)者代表了主流理論的基本觀點(diǎn)，即基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)決定基礎(chǔ)設(shè)施由政府融資提供。首先，基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)上的公共產(chǎn)品性決定了基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品和服務(wù)一般不能完全按供求關(guān)系定價(jià)，而必須由國(guó)家對(duì)其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)實(shí)行嚴(yán)格管理，其利潤(rùn)率不會(huì)很高。所以經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般主張通過(guò)政府介入，以政策性的融資方式來(lái)加以克服，以促進(jìn)資源的高效配置。其次，基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性。為了避免重復(fù)投資和確保技術(shù)的統(tǒng)一性，同時(shí)保證提供穩(wěn)定可靠的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和

7、營(yíng)運(yùn)。再次，基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的積聚性、回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，使得私人資本很難籌集資金并愿意投入該領(lǐng)域。最后，從世界各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施融資體制來(lái)看，政府也往往是基礎(chǔ)設(shè)施的供給主體，大約90％的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府提供。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，政府資本在其發(fā)展初期也起關(guān)鍵性的作用。（五）中國(guó)的背景（五）中國(guó)的背景環(huán)境在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金來(lái)源于財(cái)政收入，政府既是投資主體，又是融資機(jī)制中融資和被融資的對(duì)象，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資決策權(quán)和項(xiàng)目審批

8、權(quán)高度集中在中央和省市一級(jí)政府。政府是基礎(chǔ)設(shè)施資金的供給者，無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和決策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集與使用以及項(xiàng)目建成后的管理與運(yùn)營(yíng)，均由政府統(tǒng)一包攬。由于政府的可投資金有限，以及政府對(duì)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體情況不夠了解，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平和能力低下，一些重要的公共事業(yè)，如自來(lái)水、公共交通甚至被劃為非生產(chǎn)性建設(shè)的次要地位，使社會(huì)生產(chǎn)受到一定影響。20世紀(jì)90年代以后，隨