試論行政裁量與行政慣例如何“雙劍合璧”

1、試論行政慣例與行政裁量如何“雙劍合璧”試論行政慣例與行政裁量如何“雙劍合璧”摘要：要：通過(guò)另一個(gè)視角再度審視2009年“中國(guó)十大法治事件之一”的“釣魚(yú)執(zhí)法”事件，引出行政法新議題，即行政慣例如何規(guī)范的引入行政裁量，因而達(dá)到實(shí)質(zhì)意義上的個(gè)案公平正義。本文從上?！搬烎~(yú)執(zhí)法”事件入手，分析引出提到的行政法新議題，研究歸納行政裁量和行政慣例這兩個(gè)主要概念和特征，總結(jié)分析該新議題的必要性，進(jìn)而嘗試提出行政慣例引入行政裁量的困境和完善建議，規(guī)范行政

2、裁量引入行政裁量的路徑，達(dá)到“雙劍合璧”的效果。關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：行政慣例；行政裁量；“釣魚(yú)執(zhí)法”事件；規(guī)范路徑一、“釣魚(yú)執(zhí)法事件”引出行政法新議題2009年，“中國(guó)十大法治事件之一”的“釣魚(yú)執(zhí)法”事件引起了社會(huì)大眾和學(xué)術(shù)領(lǐng)域的廣泛和熱烈的關(guān)注。對(duì)于該事件，法學(xué)界的精英們對(duì)此已經(jīng)挖掘出有關(guān)公權(quán)力濫用、不遵守法律程序、引誘式執(zhí)法、非法運(yùn)用有獎(jiǎng)舉報(bào)制度等行政法議題。眾所周知，“釣魚(yú)執(zhí)法”事件在上海至少發(fā)生了兩起，在廣州至少發(fā)生一起[1]，因此

3、下面做一些簡(jiǎn)要分析，以發(fā)掘出類似事件的另一個(gè)層面。目前行政法領(lǐng)域?qū)崉?wù)界存在著一個(gè)法律誤區(qū)，即現(xiàn)行法律在授予行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，往往沒(méi)有賦予與之相應(yīng)的行政執(zhí)法手段，同時(shí)，這樣的現(xiàn)象又處在一個(gè)廣闊的社會(huì)背景下，公共政策數(shù)量與日俱增，執(zhí)法任務(wù)日益加重，行政機(jī)關(guān)只好采取法律手段之外的其他手段以完成執(zhí)法任務(wù)，于是一種變異的執(zhí)法方式應(yīng)運(yùn)而生。在《道路運(yùn)輸條例》中雖然規(guī)定了將查處黑車非法營(yíng)運(yùn)的權(quán)力賦予了交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)，但對(duì)于通過(guò)何種手段認(rèn)定何為非

4、法營(yíng)運(yùn)并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，至此導(dǎo)致釣魚(yú)執(zhí)法的變異執(zhí)法方式被多次運(yùn)用，更加值得深思的是，這種方式甚至取得了法律支援，《上海市查處車輛非法客運(yùn)規(guī)定》第七條規(guī)定“現(xiàn)場(chǎng)錄音、錄像可以作為認(rèn)定非法運(yùn)營(yíng).的證據(jù)?！贝伺e被執(zhí)法部門(mén)普遍認(rèn)為是為解決困擾黑車檢查中存在的取證難、執(zhí)法難、處罰難提供了法律支援。[2]由此，“釣魚(yú)執(zhí)法事件”引出了行政法的新議題：如何看待行政慣例在行政裁量基準(zhǔn)制定乃至具體個(gè)案裁量中的作用？依循行政慣例所做出的行政裁量會(huì)產(chǎn)生何種現(xiàn)實(shí)影

5、響？?jī)烧呷绾芜_(dá)到“雙劍合璧”，如何實(shí)現(xiàn)雙贏？二、對(duì)新議題中主要概念的研究歸納對(duì)于新議題，我們提煉出兩個(gè)主要的法律概念，即行政裁量和行政慣例，下面對(duì)這兩個(gè)概念進(jìn)行研究歸納，為下文的進(jìn)一步分析提供理論支撐。（一）行政裁量的概念此處提到的行政裁量是行政自由裁量權(quán)的簡(jiǎn)稱，該概念在中外學(xué)者中存在著多種觀點(diǎn)，單就我國(guó)學(xué)者來(lái)說(shuō)，王名揚(yáng)先生認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)

6、的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。姜明安先生則認(rèn)為，行政[1]上海：“孫中界案”浦東新區(qū)人民政府公開(kāi)道歉，“張暉案”閔行區(qū)人民法院審結(jié)，原告勝訴；廣州賴先生訴廣州市交管局“釣魚(yú)執(zhí)法”案卻以一審敗訴而告終.[2]章志遠(yuǎn).個(gè)案變遷中的行政法.北京:法律出版社2011.90.這一必要性是針對(duì)行政相對(duì)人而產(chǎn)生的信賴?yán)姹Ｗo(hù)的效力。[6]

7、相對(duì)人基于對(duì)行政主體的信賴，有理由相信行政主體對(duì)相同的情勢(shì)會(huì)做出相同的處理行為，此種信賴是一種正當(dāng)?shù)钠诖档帽Ｗo(hù)。行政機(jī)關(guān)除非有充分的公共利益理由，原則上不得拒絕。因此我們說(shuō)行政慣例一旦形成，行政主體即不得隨意背離。故行政慣例作為一項(xiàng)重要的規(guī)范因素，應(yīng)得到行政機(jī)關(guān)的充分尊重，理應(yīng)成為行政主體實(shí)施裁量行為時(shí)予以考慮的一項(xiàng)重要因素。（四）行政慣例引入行政裁量是基層行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)提煉我國(guó)行政執(zhí)法的大部分任務(wù)都是由基層行政機(jī)關(guān)完成的，面對(duì)

8、無(wú)法一一對(duì)號(hào)入座的行政法律規(guī)范和復(fù)雜的個(gè)案行政機(jī)關(guān)必須通過(guò)自主判斷做出處理決定，這些自主判斷所形成的做法經(jīng)過(guò)反復(fù)檢驗(yàn)之后完全可以固定下來(lái)，并贏得行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的確信與認(rèn)可，進(jìn)而形成行政慣例，成為行政裁量的重要依據(jù)之一。四、行政慣例引入行政裁量的困境和完善建議（一）行政慣例引入行政裁量的困境通過(guò)“釣魚(yú)執(zhí)法”事件，我們不難看出，過(guò)分依賴行政慣例的行政裁量會(huì)給行政執(zhí)法帶來(lái)一定的消極影響，甚至?xí)l(fā)行政裁量的合法性與正當(dāng)性的危機(jī)，給行政執(zhí)

9、法造成極大的困境。1、沒(méi)有形成規(guī)范系統(tǒng)的行政慣例，淡化了公權(quán)力機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)。隨著現(xiàn)代法治進(jìn)程不斷發(fā)展，行政系統(tǒng)不斷開(kāi)拓執(zhí)法創(chuàng)新之路，強(qiáng)調(diào)人性化執(zhí)法，法律授予的執(zhí)法裁量空間普遍較大如此一來(lái)，對(duì)于裁量空間的限制則沒(méi)有跟上擴(kuò)大的腳步，于是游離于法律規(guī)范之外的執(zhí)法舉措大量的出現(xiàn)，并大多得到了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，久而久之同樣會(huì)形成特定的習(xí)慣性做法，這些新手段也許在短時(shí)期內(nèi)能夠?qū)π姓`法活動(dòng)產(chǎn)生威懾作用，但這些做法本身大多存在合法性質(zhì)疑，屬于處

10、于法律邊緣甚至是法律空白的地位，更有甚者，有些習(xí)慣性做法已經(jīng)在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，變異為某些執(zhí)法機(jī)關(guān)謀取利益的工具，比如倒鉤釣魚(yú)的執(zhí)法方法。原因就是，我國(guó)迄今為止仍然沒(méi)有建立起完備的行政慣例甄別及審查機(jī)制，如果行政裁量過(guò)分依賴這些游離于法律規(guī)范之外的行政慣例，則會(huì)造成形成慣例淡化甚至完全取代法律的惡果，結(jié)果必將造成巨大的危害。2、對(duì)行政慣例產(chǎn)生過(guò)分依賴導(dǎo)致行政裁量瑕疵。在實(shí)踐中，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根本不對(duì)具體個(gè)案事實(shí)認(rèn)真進(jìn)行甄別，而是以

11、一貫如此式的敷衍了事，這也與行政機(jī)關(guān)主觀上因循守舊、不思進(jìn)取有關(guān)。當(dāng)然，撇開(kāi)執(zhí)法部門(mén)利用鉤釣魚(yú)方式謀取利益不論，僅就其機(jī)械固守慣例、放棄對(duì)個(gè)案特殊情形的考量而言，就已經(jīng)構(gòu)成了行政裁量瑕疵。“釣魚(yú)執(zhí)法”事件中，縱使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)形成了認(rèn)定非法營(yíng)運(yùn)的習(xí)慣性做法，在個(gè)案處理時(shí)仍然需要考慮具體情形，不然就會(huì)成為對(duì)行政慣例產(chǎn)生過(guò)分依賴的典型表現(xiàn)，其結(jié)果必然會(huì)侵害到行政相對(duì)人的合法權(quán)益。3、盲目的慣用行政慣例是行政執(zhí)法倒退的表現(xiàn)。行政慣例雖然

12、是長(zhǎng)期的行政管理實(shí)踐中經(jīng)過(guò)反復(fù)適用而形成的習(xí)慣性做法，但是社會(huì)是復(fù)雜多變了，因此一旦行政慣例所賴以生存的外在客觀環(huán)境發(fā)生變化，先前所形成的習(xí)慣做法就可能被廢棄，或者以新的行政慣例取而代之，否則會(huì)無(wú)法使行政活動(dòng)滿足社會(huì)新需求。雖然上?！搬烎~(yú)執(zhí)法”事件中的張暉、孫中界個(gè)案已經(jīng)得到了糾正，但非法營(yíng)運(yùn)認(rèn)定的習(xí)慣做法還沒(méi)有被正式廢除，因而還無(wú)法有效阻止未來(lái)類似事件的再次發(fā)生。[7]將來(lái)這必然會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法的倒退。（二）解決行政慣例引入行政裁量困境