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文檔簡(jiǎn)介
1、當(dāng)今世界很多國家都在經(jīng)歷著電力行業(yè)規(guī)制放松或重建規(guī)制的實(shí)驗(yàn),改革的動(dòng)因可能源于技術(shù)、需求、經(jīng)濟(jì)約束或執(zhí)政理念的變化。拆分垂直壟斷的電力企業(yè)、發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng),對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的輸配電進(jìn)行政府規(guī)制,以及引入獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),這幾乎是全球電力行業(yè)改革的標(biāo)準(zhǔn)套路;中國2002年出臺(tái)的電力體制改革方案(5號(hào)文)對(duì)于規(guī)制改革的設(shè)計(jì)也是如出一轍。之后,改革并沒有按預(yù)想的進(jìn)程推進(jìn),某些環(huán)節(jié)甚至出現(xiàn)倒退。為了找尋中國電力行業(yè)規(guī)制改革滯后的原因,探
2、求一條適合本國電力發(fā)展的道路,本文基于西方規(guī)制理論和經(jīng)驗(yàn)研究,從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、行政管理等多學(xué)科視角,對(duì)中國電力行業(yè)規(guī)制歷史、規(guī)制框架和規(guī)制內(nèi)容進(jìn)行了分析和思考。
研究發(fā)現(xiàn),我國電力行業(yè)一直以來都是“先改革,后立法”,規(guī)制改革缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和規(guī)范。單純依靠行政力量不利于改革的推進(jìn),容易引發(fā)腐敗和尋租問題。改革涉及利益關(guān)系的調(diào)整,沒有專門法對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)、職能和程序等的授權(quán),在面對(duì)既得利益集團(tuán)阻擾時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)束手無策,而電監(jiān)會(huì)
3、頒布的電改法規(guī),由于沒有上位法的立法授權(quán)條款,缺乏足夠權(quán)威性。從電力行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)來看,存在規(guī)制職能錯(cuò)位,規(guī)制職能配置不當(dāng),多頭管制等問題。規(guī)制職能的分散并非出于權(quán)力制衡的考慮,而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)式管理的繼承物。同時(shí),電力規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力縱向配置不當(dāng),地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割現(xiàn)象突出。監(jiān)管方式一般應(yīng)與政治組織形式相適應(yīng)。我國地方官員評(píng)價(jià)體系和分稅制的財(cái)政制度安排,給予了地方干預(yù)市場(chǎng)的激勵(lì)。目前分權(quán)型的電力監(jiān)管績效低,容易導(dǎo)致規(guī)制合謀。對(duì)電力
4、行業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的研究發(fā)現(xiàn),電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管實(shí)務(wù)中存在所有制歧視,政企不分、政監(jiān)不分,法律缺位等問題。未來市場(chǎng)準(zhǔn)入條件或逐步轉(zhuǎn)向規(guī)劃、環(huán)保和資質(zhì)審查,變“不確定的政府行為+確定的市場(chǎng)”為“確定的規(guī)則+競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)”。電價(jià)規(guī)制則一直延續(xù)政府定價(jià)模式,既充當(dāng)著宏觀調(diào)控的工具,又是利益集團(tuán)討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物,兩者都主要依靠行政命令和法規(guī)來發(fā)揮作用。沒有科學(xué)定價(jià)方式,電價(jià)不能反映能源稀缺,彌補(bǔ)環(huán)境成本,調(diào)節(jié)供給和需求。規(guī)制改革的目標(biāo)一般是在發(fā)電和售電
5、引入競(jìng)爭(zhēng),由市場(chǎng)力量決定價(jià)格;而在輸配電價(jià)則由政府規(guī)制。目前發(fā)電部門有一定程度的競(jìng)爭(zhēng),但輸配售尚未解耦。近幾年5大發(fā)電和國家電網(wǎng)的過度投資行為,其風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制就是政府定價(jià),一旦國有電力企業(yè)面臨經(jīng)營困難或金融風(fēng)險(xiǎn),可以通過游說政治家漲電價(jià)來彌補(bǔ)。
綜上,電力行業(yè)規(guī)制改革取得進(jìn)展需要相應(yīng)的配套改革的支撐,否則,制度和政治程序的障礙會(huì)減緩改革的實(shí)際進(jìn)程。電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制應(yīng)該考慮政府和市場(chǎng)的邊界,中央和地方集權(quán)和分權(quán),國家和企業(yè)的關(guān)系
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