我國鄉(xiāng)級財政風險的法律控制機制研究.pdf

1、鄉(xiāng)級財政風險，即鄉(xiāng)級政府所面臨的財政風險。它是由于鄉(xiāng)級政府財政支出與有限的財政收入之間的尖銳矛盾，導致鄉(xiāng)級政府難以有效履行其支出責任和義務，從而損害農村經濟社會發(fā)展的一種可能性。在當代社會，財政不僅是政府賴以存在和運作的物質基礎，也是公民權利得以實現的物質保障。而我國鄉(xiāng)級財政風險的產生和累積，不僅嚴重影響了鄉(xiāng)級政府的正常運作，也使得鄉(xiāng)村公共物品供給缺乏，農民的多項權利不能得以順利實現。因而防范和化解鄉(xiāng)級財政風險，就成為維護和促進農民權益

2、的基礎條件。 在本文中，筆者首先界定了財政風險及鄉(xiāng)級財政風險的內涵，并選取了四川省南部某農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本，通過實地調研，以實證分析的方式分析了當前我國西部地區(qū)農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況。進而認為，在經歷了農村稅費改革和農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入在短期內增長有限，而財政支出卻呈現剛性增長的格局。鄉(xiāng)級政府在履行自身的職能和支出責任方面呈現出一種無能為力的狀態(tài)。因此，鄉(xiāng)級政府面臨著巨大的財政風險，且日益接近失控的臨界點。其次，筆者從法律制

3、度的層面探析了鄉(xiāng)級財政風險產生的根源，認為財政收支劃分法的缺失、轉移支付法律制度的缺陷以及預算監(jiān)督乏力是鄉(xiāng)級財政風險的主要成因。再次，筆者從權利實施成本的視角分析了鄉(xiāng)級財政風險控制的必要性，從法律功能的視角分析了鄉(xiāng)級財政風險控制的可行性。最后，筆者認為應從財政收支劃分法律制度、轉移支付法律制度、預算監(jiān)督制度三個方面構建我國鄉(xiāng)級財政風險的法律控制機制。 全文共分為四個部分： 第一部分：財政風險與鄉(xiāng)級財政風險。本部分在界定財

4、政風險及鄉(xiāng)級財政風險內涵的基礎上，對鄉(xiāng)級財政風險的現狀進行了分析。筆者通過實地調研，分析了四川省南部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年來的財政收支缺口、收支結構、鄉(xiāng)村公共物品的供給狀況，在此基礎上，從整體上概括了我國中西部地區(qū)農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險的表現：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾突出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔沉重、鄉(xiāng)村公共產品供給缺乏。由此得出鄉(xiāng)級政府存在著巨大財政風險的結論。 第二部分：鄉(xiāng)級財政風險產生的制度原因探析。這是本文的重點部分之一。本部分從以下三個方面分析了鄉(xiāng)級

5、財政風險產生的原因：一是財政政支劃分法的缺失。作為財政法領域中重要的部門法，財政收支劃分法的缺失導致了鄉(xiāng)級政府的財政收入權未能得到合理保障，鄉(xiāng)級政府的財政支出權限界定不明。不僅弱化了鄉(xiāng)級政府汲取財政收入的能力，也使得鄉(xiāng)級政府財政支出“越位”，且承擔了許多上級政府的財政支出責任。二是轉移支付法律制度存在的缺陷。目前我國的轉移支付制度在結構、資金分配、支付模式上存在著諸多不合理，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農稅改革后所依賴的轉移支付資金不能很好地解決其公

6、共產品供給的缺口。三是預算監(jiān)督乏力。由于我國預算法律制度的缺陷，使得權力機關對政府預算的監(jiān)督往往流于形式，難以有效制約政府的財政支出權。筆者從預算編制、預算審批、預算執(zhí)行三個方面分析了這一問題。認為預算監(jiān)督的乏力造成了財政資金使用的低效，財政支出隨意性過大，成為引發(fā)財政風險的一大隱患。上述三個原因中，轉移支付法律制度主要側重從鄉(xiāng)級政府收入來源的角度進行分析，預算監(jiān)督制度側重從鄉(xiāng)級政府財政支出的角度進行分析，而財政收支劃分法則是從基礎性法

7、律規(guī)范的層面，對鄉(xiāng)級政府“收”與“支”造成的影響來進行分析。三個方面相互聯系，相互影響，使得鄉(xiāng)級財政風險的產生、累積呈現出一種復雜化的傾向，也使得鄉(xiāng)級財政風險的控制成為一項系統(tǒng)的工程。 第三部分：鄉(xiāng)級財政風險法律控制的必要性與可行性。從必要性來說，財政是庶政之母，是政府存在和運行的物質基礎，也是公民權利得以實現的保障。筆者主要從權利成本的角度論證了鄉(xiāng)級財政風險的增大，使得農民權利的實現面臨著極大的障礙。因而控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險，才能

8、最終確保農民各項權利的實現。從可行性來說，法律的社會控制功能決定了法律是控制財政風險的最佳路徑。根據其它國家的實踐，法律也是控制財政風險的可行方式。此外，就我國而言，由于中央財政支農力度的加大以及各地推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，也為鄉(xiāng)級財政風險的法律控制提供了一個良好的外部環(huán)境。 第四部分：我國鄉(xiāng)級財政風險法律控制機制的構建。這也是本文的重點部分。筆者主張建立的鄉(xiāng)級財政風險的法律控制機制，是以《財政收支劃分法》為基礎，以轉移支付法律制度為重