試論訴前調解制度的程序設置及完善

1、<p>　　試論訴前調解制度的程序設置及完善</p><p>　　論文摘要 訴前調解，是指人民法院在民商事案件立案審查時，認為該糾紛有可能通過調解解決的，經(jīng)由當事人同意暫緩立案，而將案件轉交人民調解委員會對糾紛進行調解的一種糾紛解決方式。訴前調解有著方便、高效、節(jié)約司法資源等優(yōu)勢。然鑒于我國立法目前并未對訴前調解制度加以明確規(guī)定，該制度在應用于實踐時也產(chǎn)生了一系列問題。本文擬從訴前調解制度的實施背景、以

2、及該制度較于民事訴訟糾紛解決方式的優(yōu)劣、及在實踐中存在的缺陷并嘗試就該制度的完善談談自己的看法。</p><p>　　論文關鍵詞 訴前調解 調解協(xié)議 司法實踐</p><p>　　一、訴前調解制度產(chǎn)生的背景</p><p>　　自古以來，因調解制度在有效解決民事糾紛，減輕節(jié)約國家司法資源，維護社會的和諧穩(wěn)定方面頗有成效，故而被廣泛的應用在我國的司法實踐中，是中國司法

3、制度中極具特色的一部分。</p><p>　　不僅在我國，訴訟外調解制度的良好效果在世界各國也得到充分的認可，許多國家相繼創(chuàng)設了替代性糾紛解決機制，即ADR （Altemative Dispute Resolution） ，如美國制定的《解決糾紛法》明確鼓勵各地成立民間調解組織、實行民間調解制度；日本1951年頒布的《民事調解法》也規(guī)定調解協(xié)議書具有與判決書同等的法律效力。</p><p>

4、;　　但在當今和諧社會創(chuàng)建的形勢下，單純的訴訟調解顯然因糾紛解決途徑的單一性和制度本身的缺陷，已不能為社會轉型期較多的矛盾糾紛提供高效的糾紛解決機制，探索的目光轉而投向構筑多元化的糾紛解決機制，人民調解，行業(yè)性調解、陪審員調解等社會化調解方式紛紛進入實踐并發(fā)揮積極作用。</p><p>　　訴前調解作為多元化糾紛解決機制之一，因克服了訴訟方式解決糾紛的成本高、時間長、效率低等缺點，成為了我國替代性糾紛解決機制的重

5、要形式。</p><p>　　二、訴前調解制度的優(yōu)勢所在</p><p>　　訴前調解制度，是指法院啟動訴訟程序之前，經(jīng)法官釋明引導，在經(jīng)當事人同意暫緩立案后而將民事糾紛案件轉交人民調解委員會促成糾紛雙方達成調解協(xié)議，進而化解糾紛的一項制度。若雙方達成協(xié)議的，可要求法院據(jù)協(xié)議書內容制作調解書，當事人可憑調解書申請法院強制執(zhí)行；如若調解不成，當事人則可直接選擇立案進入正常的訴訟程序。<

6、/p><p>　　訴前調解制度是一種將法院調解與社會調解相結合的新型調解方式，既獨立于民事訴訟程序而又與民事訴訟程序密切相連。在性質上它屬于替代訴訟的糾紛解決機制，較民事訴訟程序他有著自己獨特的優(yōu)勢：</p><p>　　一是對當事人來說，訴前調解程序靈活簡便，省時省力。鑒于當前立法在訴前調解制度并未有有明確的法律規(guī)定和相對繁瑣的程序要求，故糾紛當事人可不必嚴格遵循實體法和程序法規(guī)則進行訴訟，

7、所以該制度在操作上具有極大的靈活性和簡便快捷性，能有效減少了審判工作的中間環(huán)節(jié)、縮短訴訟周期。大大節(jié)省了訴訟程序中訴訟當事人需大量支出的時間和金錢，能夠更好的挽回當事人的利益損失，讓其權益得到更快的救濟。</p><p>　　且訴前調解程序不需像訴訟程序經(jīng)過公開審判，而是在人民調解員的主持下進行的面對面的調節(jié)，能夠有效的保護雙方當事人的隱私。還有正是由于訴前調解程序簡便，調解員甚至可以直接到當事人家中或所在的社區(qū)

8、開展調解活動，在化解雙方矛盾的同時，也可在當?shù)仄鸬搅己玫慕逃痉蹲饔?，為緩和家庭成員間矛盾，維護鄰里間關系的和解方面作用明顯。</p><p>　　二是對于法院來說，訴前調解程序節(jié)約了司法資源，減輕法院的工作壓力。訴前調解制度可以很好地起到分流案件的作用，一些事實清楚、爭議不大的民事糾紛在立案前通過調解就得以化解，能夠大大減少法院案件數(shù)量，緩解了目前法院工作案多人少的局面、從另一方面也保證了法院和法官可以有更多的

9、精力投入到真正需要審判的案件上，更有利于提高法院法官的辦案質量。</p><p>　　一些經(jīng)過訴前調解達成調解協(xié)議而進入法院訴訟程序進行確認的案件，同時也在一定程度上也提高了法院的民商事案件的調撤率與執(zhí)行案件的自動履行率。</p><p>　　三是對于社會來說，訴前調解制度能緩和社會矛盾，改善司法的社會效果。訴前調解的面對面的協(xié)商比較民事訴訟中的審判對質，能夠大大緩和雙方當事人在訴訟程序中

10、表現(xiàn)出來的對抗性，避免正面沖突，在人民調解員主持下雙方當事人進行的調解、協(xié)商能夠促使雙方理性、平和地解決糾紛。且從最終化解糾紛矛盾的效果上講，訴前調解比判決更能有效消除民事糾紛，且在調解過程中調解員在法律法規(guī)允許的范圍內還可將社會上的情理道德、公序良俗、傳統(tǒng)習慣等引入用以解決糾紛，較之民事訴訟依據(jù)法律法規(guī)進行判決更符合社會實際，更具被大眾所接受的親和力。</p><p>　　三、訴前調解制度在實踐中存在的問題&l

11、t;/p><p>　　當前訴前調解制度作為我國一項重要的法制補充制度，彌補了目前民事訴訟制度所固有的一些缺陷而被許多法院廣泛采用，且如上所述存在著諸多優(yōu)點，但在現(xiàn)階段作為新生事物的訴前調解制度相應的也存在一些問題：</p><p>　　一是我國在立法上對于訴前調解制度的相關法律規(guī)定的缺失。目前我國現(xiàn)行民事訴訟法中還沒有明確的規(guī)定訴前調解制度，其在第八章所規(guī)定的調解也僅是是訴訟調解。2007年3

12、月，最高人民法院發(fā)布的《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建和諧社會中積極作用的若干意見》的第二條中指出，訴訟調解是我國訴訟制度的重要組成部分，是人民法院行使審判權的重要方式，是和諧司法的重要內容。和第十條規(guī)定人民法院應當進一步完善立案階段的調解制度。立案后并經(jīng)當事人同意后，人民法院可以在立案階段對案件進行調解?？梢钥闯鲆陨戏梢?guī)定也僅局限于對立案階段的訴訟調解的認可，而有關立案程序前的訴前調解的立法規(guī)定尚屬于空白。雖然各地法院對于訴前調解都有

13、做一些嘗試的改革，并取得了一定的成效，但仍沒有統(tǒng)一的模式，缺乏相應的法律規(guī)范。在沒有法律明確規(guī)定的情形下所作的訴前調解行為有著相當大的隨意性，而欠缺規(guī)范性的更容易導致各地區(qū)人民調解室的做法不一，影響到司法工作的公信力。</p><p>　　二是訴前調解人員的素質有待提升。目前我國基層調解組織從業(yè)人員同實際需求還存有差距。一些發(fā)達地區(qū)的人民調解員可以經(jīng)過資質考核從社會中吸取較為優(yōu)秀的調解人員擔任，但在基層農村，一般

14、做法則是選擇當?shù)卮迕窕蚓用裰袚碛休^高的威望和豐富的社會經(jīng)驗的老干部擔任，但相當這部分人因自身經(jīng)歷所限往往缺乏相關的法律知識儲備和法律適用經(jīng)驗，對于法律、法規(guī)了解不多、不深，讓這樣的調解員參與社會糾紛的調解，由其依照社會經(jīng)驗對糾紛事實來下判斷是不夠嚴肅的，也可能導致一些合情而不合法的結果出現(xiàn)，進而有可能會損害國家或第三人的利益。而且現(xiàn)階段人民調解員的隊伍也才剛剛形成相應的調解人員也并未像律師執(zhí)業(yè)隊伍那樣形成完善的道德規(guī)范和執(zhí)行監(jiān)督機制，顯

15、然缺乏職業(yè)規(guī)范約束，這對于訴前調解長遠發(fā)展是不利的。 </p><p>　　三是訴前調解案件操作流程也需統(tǒng)一。目前我國對于訴前調解制度沒明確規(guī)定的情形下，各地法院實施的程序也形成了各自的調節(jié)模式，也涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的人民調解室，如湖州市吳興區(qū)法院“沈金汝法官調解工作室”和杭州市江干區(qū)法院“朱學軍法官調解工作室”，積累了一些豐富、有益的經(jīng)驗，但實際上各個人民調解室的做法并未統(tǒng)一。特別是在關于訴前調解制度在程序操作中，

16、訴前調解案件的案件受理范圍、管轄范圍及證據(jù)材料要求方面，法院與人民調解室之間文書的交接、案件登記，訴前調解案件的審限要求，調解協(xié)議確認類的案件的承辦庭室。省高院《民商事案件審前調解工作規(guī)程》（定稿）僅對審前案件的收費進行了規(guī)定，卻未對確認民事調解協(xié)議案件收費標準進行統(tǒng)一。</p><p>　　四是人民群眾對于訴前調解制度了的解和信任度還不夠。在立案引導階段發(fā)現(xiàn)大部分群眾表示不知道不大清楚可經(jīng)過訴前調解方式解決糾紛

17、這項救濟途徑，對于人民調解委員會的職能作用也了解不深，同時也表現(xiàn)出來對人民調解行為效力的懷疑，還未能知道訴前調解所有的解決糾紛周期短、免費、方便等優(yōu)勢。</p><p>　　四、對于完善訴前調解制度的幾點思考</p><p>　　一是在立法上對訴前調解制度規(guī)定缺失的空白予以彌補。鑒于我國現(xiàn)行民事訴訟法中并沒有明確規(guī)定訴前調解制度，因此法院在訴前對糾紛進行調解缺乏明確根據(jù)，所以筆者建議民事訴

18、訟法對民事訴訟訴前調解制度予以專門的立法規(guī)定，并明對相應的程序規(guī)范予以明確，并可對一些特定類的民事糾紛案件在立法上設定為進入民事訴訟程序的前置程序，提高民商事案件進入訴訟階段的準入門檻，有效地對各類案件進行分流進而也能有效地促使司法效率的提高。</p><p>　　二是對調解人員進行統(tǒng)一管理與培訓。要嚴格人民調解工作專職調解員資格準入制度，要綜合考核調解員的文化水平、業(yè)務能力、思想道德品質等個方面素質，由業(yè)務能力

19、好、調解經(jīng)驗豐富、責任心強的優(yōu)秀審判員擔任調解員，要人民調解員素質的好壞直接影響糾紛的調解效果，進而影響到人民群眾對訴前調解這項制度的認同。</p><p>　　各地區(qū)法院可參考杭州余杭法院的做法，與司法局聯(lián)合從政法系統(tǒng)和基層退休老干部中擇優(yōu)聘用專職人民調解員，向社會公開招聘專職人民調解員兼記錄員，同時實行勞動派遣制，派遣至司法局后，再由司法局統(tǒng)一調度使用。</p><p>　　同時在人民

20、調解員的培訓方面，可由由人民法院陪審員定期組織業(yè)務培訓，不定期的進行工作指導，邀請人民調解員參與案件庭審等方式提升調解員的業(yè)務素質。</p><p>　　三是明確程序流程，充分保證當事人的訴訟權利?？茖W的程序設計應當堅持以效率、快捷為主要原則，注重糾紛解決的法律效果與社會效果統(tǒng)一，同時避免妨礙當事人訴權的自由行使。為能盡快的解決當事人的糾紛，應對訴前調解的期限予以限制，以十五日為限，根據(jù)實際情況經(jīng)當事人同意后可再

21、延期一個月，期滿后仍不能達成調解協(xié)議的應當及時移交人民法院及時立案。</p><p>　　而對于訴前調解協(xié)議之訴的案件收費標準問題，從鼓勵當事人積極通過人民調解途徑解決糾紛更好的實現(xiàn)司法社會效果方面考慮，建議免于收取案件受理費或可案件計費的方式收取費用。</p><p>　　對于民事調解協(xié)議書確認法院調解書的制作可統(tǒng)一由人民法院立案庭予以制作，并對確認案件的審理期限予以限制。建議明確規(guī)定訴

22、前調解的時間為十五天，調解不成及時立案轉入審判庭開庭審理，切實實現(xiàn)訴調對接，為化解糾紛提速。</p><p>　　亦可嘗試建立調“執(zhí)行快速通道”，可在訴前調解中，對當事人達成的調解協(xié)議中有金錢給付義務的案件，及時立案并制作調解書，如一方不履行調解協(xié)議的，直接進入執(zhí)行程序，節(jié)省訴訟時間的同時，保護當事人的權利。</p><p>　　四是加大對訴前調解制度的宣傳力度。鑒于人民群眾對法院委托調解

23、工作還不很了解，人民調解制度在糾紛解決機制中的作用被不斷邊緣化。人民法院可將人民調解工作室設立在法院立案窗口旁，加快訴前調解程序與民事訴訟程序間快速的銜接，充分發(fā)揮訴前調解制度快速、高效的優(yōu)勢，也減輕當事人的不必要的奔波訴累。另外為加深人民群眾對訴前調解糾紛調解機制的了解與信任，可在相關新聞媒體、報刊上加強宣傳活動。亦可在各村委或居委會設立人民調解點，密切與群眾的聯(lián)系，經(jīng)當事人同意后也可邀請群眾旁聽，加深宣傳效果。</p>