土地制度和土地政策臺灣與大陸的比較研究

1、<p>　　土地制度和土地政策：臺灣與大陸的比較研究</p><p>　　摘要：土地制度的變遷核心不外乎圍繞農地利用效率的提升、農產品產量和質量的改變以及農業(yè)在國家經濟中的角色和作用，而并非單純的所有權歸屬問題，因此，對兩地土地制度變遷的效果評價不在于土地制度安排的所有權形式，而集中在變遷的方向和基本途徑。臺灣與大陸共同的經驗表明，放松政府的土地管制，發(fā)展土地市場和土地交易，進行土地產權的細化與流轉以及

2、積極發(fā)揮私人組織在土地制度建設中的作用，是適應市場化要求的現代農業(yè)生產體系的必然。 </p><p>　　關鍵詞：大陸與臺灣：土地制度；土地政策；農產品產量；農產品質量；所有權歸屬；土地制度變遷；土地制度安排；土地市場；土地管制 </p><p>　　中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2013）05-0069-07 </p><p>

3、;　　兩千年的華夏文明基本上是農耕文明。土地問題既是歷朝歷代和各個時期基本問題，也是中國下一步建設和發(fā)展的關鍵問題。大陸改革開放由農村土地制度變革發(fā)端，其后地權的細分、流轉又支撐了工業(yè)化與城市化下的高速經濟增長。但大陸現行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成為阻礙經濟發(fā)展和造成社會不穩(wěn)定的根源。而同一時期在海峽對岸的臺灣進行的土地改革則相對徹底，不但穩(wěn)固了農業(yè)發(fā)展的基礎，還較快地推動了農業(yè)現代化的步伐以及臺灣工業(yè)化和城市化進程。盡管

4、臺灣當前的土地政策也有備受島內地政學者爭議的部分，但經過60年的探索，總體上形成了一個在《國土計劃法》統(tǒng)轄下的，從土地政策、土地行政、土地法規(guī)、土地登記、土地稅制、土地征收、土地金融、地價查估、土地重劃到地籍測量和物業(yè)管理的全方位、多角度的土地制度安排。無論是政策層面還是實踐角度、無論從理念高度還是技術深度，都有值得大陸學習借鑒的長處。 </p><p>　　事實上，兩岸土地改革的財產權利基礎雖然不同，但是遇到的

5、問題和困難卻頗有相似之處。因為土地制度的變遷核心不外乎圍繞農地利用效率的提升、農產品產量和質量的改變以及農業(yè)在國家經濟中的角色和作用，而并非單純的所有權歸屬問題。兩岸農地改革幾乎同時起步，早期的“臺灣經驗”在國際社會得到公認，而大陸土地改革卻一波三折，并未能形成像臺灣那樣由政府主導的完備土地制度框架。由于臺灣經濟起飛早于大陸，其土地改革一直也進行得比較順利，因而可為大陸土地制度創(chuàng)新提供很多素材。其在農地釋出、農地重劃、土地行政以及農會組

6、織等層面的諸多政策、法律及做法，對大陸有著重要的借鑒意義。 </p><p>　　一、大陸土地制度的變遷 </p><p>　　從某種意義上說，漫長的中華帝國的發(fā)展史是一部圍繞地權歸屬與分配而書寫的歷史。西周以前的農業(yè)社會是以排他性公有產權為特征的，由于農民通過配受公田的方式取得耕種國家土地的權利并履行繳納稅賦的義務，因而，租佃制最早是在公有地權向私有土地制度轉化的過程中萌芽的。到了秦朝，

7、商鞅變法，“廢井田，開阡陌”，確立了土地私有與國家所有的雙軌制之后，除了自耕農以外，租佃制就成為農業(yè)的基本經營方式，也是土地所有者獲得土地收益的基本途徑。此后，租佃制這種土地使用權和土地所有權相對分離的基本經濟體制延續(xù)了幾千年。到20世紀50年代初以前，中國農村社會在土地私有制度基礎上，維持著以大量自耕農和佃農加上少數地主富農的基本經濟形態(tài)。此后，兩岸土地制度改革走上了截然不同的道路。 </p><p>　　60

8、年來，大陸土地制度的變遷大致經歷了三個階段，既有進步又有倒退。 </p><p>　　首先是土地公有和集體經營階段。1949年以后，隨著農業(yè)社會主義改造的完成，土地的集體所有制和集體經營方式的確立，特別是人民公社體制的普遍實行，建立了無限的公有產權，不僅暫時統(tǒng)一了土地的所有權和使用權，結束了二者的分離狀態(tài)，而且將土地權利交到了政府及其官員的手中。由于公社體制剝奪了農民的土地權利和財產權利，將其變成了一個單純的勞動

9、者，既沒有了財產激勵，也失去了財產約束，勞動激勵無法真正建立，勞動監(jiān)督也變成了單純的外部約束，從而造成機會主義的泛濫和普遍的消極怠工，導致整個農業(yè)生產的衰落。 </p><p>　　慘痛的教訓教育了人們，安徽小崗村18戶農民按下血手印實施土地承包的行為，拉開了第二階段土地制度變革的序幕。這一時期，中國廣大農村在繼續(xù)保持土地集體所有的前提下，實行了家庭聯產承包責任制，它將土地的經營使用權界定給了農戶，這樣一來，兩權

10、分離的體制又得以恢復，形成“集體地權+按人均分的土地使用權”的制度架構。由于承包期規(guī)定為30年不變，因此，聯產承包責任制在本質上仍然是一種租佃制度，可謂“新永佃制”①。 </p><p>　　隨著農業(yè)生產效率的提高，非農產業(yè)的發(fā)展和城市改革的推進，大陸農村土地關系開始進入到規(guī)模流轉和規(guī)模經營的第三階段。這一時期，土地流轉的地區(qū)差異相當明顯。在中西部，由于大批農民進入非農產業(yè)和進城務工，出現了自發(fā)的轉包甚至土地拋荒

11、，原本分散的土地逐漸被集中在少數農戶或村集體手中。在2003年以前，由于“三提五統(tǒng)”②等農業(yè)負擔的存在，轉出戶不僅不能取得土地收入，有的反而要替流入戶承擔一部分農業(yè)負擔；在農業(yè)稅取消以后，土地租金也顯化了，流入戶要給流出戶一定的租金。而在沿海地區(qū)和城市郊區(qū)，高速工業(yè)化和城市化帶動土地收益大幅增值，農業(yè)漸為副業(yè)，也促使規(guī)模經營戶逐步形成，特別是涉農企業(yè)進入農村大規(guī)模轉包土地，出現了數百甚至數千畝的土地規(guī)模經營③。 </p>

12、<p>　　二、臺灣土地制度的變遷 </p><p>　　國民黨政府在大陸執(zhí)政時期，一度曾經對土地問題的解決十分重視。1928年，南京國民政府剛成立，就著手制定《土地法》，并于1930年通過，1936年正式實施。該《土地法》的核心宗旨是貫徹和實現孫中山先生提出的“平均地權”和“耕者有其田”的主張。其后的二十余年，國民黨政府在大陸也曾做出了各種旨在“平均地權”，實現“耕者有其田”改革的努力。但實際結果是，

13、國民黨政府所提出的土地制度建設與改革的目標非但沒有實現，大陸土地問題反而比任何時期更加嚴重，并成為國民黨政權在大陸被顛覆的一個重要社會因素（成漢昌，1994）。 </p><p>　　遷臺以后，國民黨吸取在大陸失敗的教訓，認為軍事失利非因軍事因素而實在未能滿足占大陸人口八成以上的佃農和雇農的生存要求。為防守臺灣并準備日后反攻的基本條件，國民黨政府再次將解決土地問題、實施土地改革提上議事日程，決定首先從改善臺灣農業(yè)

14、結構及農村經濟入手，提高農業(yè)生產，增加農民收益，建設豐衣足食的農業(yè)社會，繼而朝向工業(yè)化目標邁進。 　　縱觀臺灣60年來土地制度的變遷，大致也經歷了三個階段。只是過程相對更平穩(wěn)，效果亦更顯著。 </p><p>　　首先是“買去地主”和扶持自耕農階段。1949年推行“三七五”減租，即將當時普遍實行的對分即50%的地租率，減至千分之三百七十五即37.5%以下。1951年開始大規(guī)模實施“公地放領”，即沒收原有日據時期

15、各級政府、日本會社及日本人所有的耕地，將其作為公地，并以有償的方式將公地放領給無地或少地的農戶。1953年，全面實行“耕者有其田”的政策，即政府有償征收大地主的土地，并將所征收的土地，以有償的方式，放領給無地或少地的農戶。通過上述三項改革，大量無地或少地的佃農轉為自耕農，使長期困擾臺灣的土地地權分配不均的問題得到了根本的解決。 </p><p>　　隨著經濟快速起飛，社會經濟結構轉型，農業(yè)作為基礎產業(yè)的角色開始為

16、工商業(yè)所取代。第一階段的農地改革雖然解決了農地產權分配問題，但在小農經濟條件下，卻引發(fā)了農地平均規(guī)模較小而無法擴大的問題，土地權屬關系因均子繼承傳統(tǒng)而愈發(fā)復雜化。20世紀60-80年代中期，臺灣當局在農地重劃基礎上推行了第二階段農地改革④，促進綜合性農場結構改進與農場經營效率提高，旨在實現農業(yè)機械化，提升農業(yè)產值，增加農民所得，提高農地的有效利用。總之，這一時期臺灣的農地制度改革經驗受到了國際上的普遍贊譽，被非洲、拉美等多國視為學習和仿

17、效的對象，臺灣土地研究所為此還專門開設了土地改革訓練班傳授“臺灣經驗”。 </p><p>　　兩階段的農地改革確實達到了地權重配的效果，但臺灣農場經營規(guī)模始終維持在人均1.1公頃左右，不僅無法與內部非農部門競爭，更無法與進口農產品抗衡。加之臺灣人口出生率日益走低，老齡化蔓延至農業(yè)生產部門，一方面造成農地休耕比率過高，農業(yè)資源浪費嚴重；另一方面也阻礙了資金、技術向農業(yè)部門流動以及農業(yè)生產的技術創(chuàng)新。進入21世紀以

18、后，臺灣當局推行了所謂第三階段的土地改革，主要內容是建立老農退休機制，推動“小地主大佃農”計劃，并規(guī)劃農地分級分區(qū)管理和變更機制，在土地銀行和農會等中介機構的協(xié)助下，促進農業(yè)經營向企業(yè)化目標邁進。 </p><p>　　三、兩地體制、政策及效果的比較分析 </p><p>　?。ㄒ唬┳冞w的制度基礎和基本格局 </p><p>　　60年來，大陸和臺灣的土地制度都發(fā)生

19、了很大的變化，但變遷的制度基礎不同，變遷的基本格局也不完全相同。 </p><p>　　在50年代上半期的土地改革前后，大陸在一個短時間內保持了土地的私有制度，但在合作化以后，則實行了土地的公有化和集體化，農戶被剝奪了土地的所有權。從初級社到高級社，從合作化到公社化，土地的公有化程度不斷提高，從有限的公有產權到無限的公有產權；公有化的范圍也不斷擴大，盡管為了糾正大躍進和人民公社化運動中出現的“窮過渡”和“共產風”

20、，1962年通過實施的《關于農村人民公社工作條例修正草案》（即六十條）規(guī)定，人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的基本制度，從原來的公社所有制向后退了一步，但卻改變了1956年6月全國人大第一屆第三次會議通過的《高級農業(yè)合作社示范章程》關于“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”的規(guī)定，“人民公社范圍的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣”。這樣一來，大陸所有的土地都公有化了，并且完全

21、取締土地市場，禁止土地交易。 </p><p>　　由于無限的公有產權導致了外部性的相互施加和無法遏止的機會主義，造成了農業(yè)生產的徘徊不前，甚至下降，也限制了工業(yè)發(fā)展的資金積累和國內市場，使得大陸的經濟發(fā)展陷入“貧困陷阱”。農民終年辛勞而不得溫飽，共產黨治理的合法性也受到動搖。于是，在改革開放以后，發(fā)生了向另一個方向的進一步變遷，普遍實施了以包產到戶為特征的家庭聯產承包責任制。由于保留了土地的公有制或集體所有制，

22、在實行家庭承包的過程中，特別是前期，經常發(fā)生集體撕毀承包合約，強行收回承包地，侵犯農戶承包權的事情，在2002年《土地承包法》通過實施以后，這種情況才得到改善。 </p><p>　　由于在聯產承包責任制下的家庭經營，雖然增強了激勵，但卻造成了土地的細碎化，戶均幾畝地分散在大小不同的數個地塊上，限制了農業(yè)生產的進一步發(fā)展，農民有了飯吃，卻沒有錢花，走出了“貧困陷阱”，卻進入了“溫飽陷阱”。由于農業(yè)豐收和吃飯問題的

23、解決，促進了非農產業(yè)的發(fā)展和工業(yè)化的加速，出現了大規(guī)模的人口流動，帶來就業(yè)結構的變化，開始形成了土地流轉和規(guī)模經營，逐步恢復了土地市場和土地交易。然而，所有這一切都是在土地公有或者集體所有的基礎之上進行的。盡管聯產承包責任制和土地流轉的實施，發(fā)生了土地產權的細分和變革，弱化了土地的所有權，強化了使用權和經營權，逐步放開了土地使用權的市場和交易，但仍然保持了土地的公有制或集體所有制。 </p><p>　　由于土地

24、承包權是使用權，在1998年修訂的《土地管理法》中，一直作為債權對待，從《土地承包法》公布實施后，承包權的債權性質開始向物權轉化，直到2007年《物權法》的公布和實施，承包權才真正具有了物權的性質。再加上農業(yè)稅的取消，土地租金顯化，承包人取得了土地租金，土地承包權成為了真正意義上的用益物權。大陸土地制度進一步變遷的方向是，建立健全以土地用益物權為中心土地法律制度和管理體系。 </p><p>　　需要特別指出的是

25、，城市化發(fā)展以后，現行土地制度的缺陷和問題就充分暴露出來。由于在土地公有的基礎上實施了土地轉用的國家壟斷和政府管制，形成了農村土地和城市土地、農耕用地和建設用地、國有土地和集體土地二元分割的權利體系。政府作為農地轉為市地的唯一仲裁者和土地一級市場的壟斷者，是農地轉用后的真正“地主”，擁有獲得農地并將其轉給城市使用者的排他性權力，并且占有了土地升值的大部分收益或級差地租，而農民只能得到少量的補償。于是圍繞著土地權益的分配，政府與農民之間展

26、開了激烈的爭奪和博弈，不僅出現了大量的“城中村”和“小產權房”，而且發(fā)生了大量的群體性事件，甚至是惡性事件，直接威脅到社會的穩(wěn)定，破壞了社會的和諧。據統(tǒng)計，現在每年發(fā)生的群體性事件有10萬多起，其中一半左右是由于土地爭端而引發(fā)的。 　　與大陸的情況相反，臺灣土地制度的變遷一直是在土地私有制的基礎上進行的。日據時期，臺灣一直作為日本的農業(yè)基地，除被日本政府無償占有的土地之外，其余則分散掌握在數量眾多的小地主手中，人均占地面積不足10甲⑤

27、。國民黨入主臺灣以后，為盡快恢復農業(yè)生產，解決農村中緊張的租佃關系造成的嚴重社會經濟問題，農村土地改革首</p><p>　　國民黨政府沒有采用無償沒收地主土地的方式，而是采取了購買和交易的方式，將地主超量出租的土地予以照價收買，再按原來的收買價格將其放領給現耕佃農，扶持其成為自耕農，保持和穩(wěn)固了私有土地制度。為此，政府首先劃分了都市土地與農業(yè)用地，明確土地改革的對象僅為分布在特定農業(yè)區(qū)及一般農業(yè)區(qū)內的田地目及旱

28、地目（在臺灣俗稱為“畑”）的出租者，并允許其有保留一定數量自耕地的權利。而對于參與放領的農地則強調“非農民不得取得農地”，在使用上規(guī)定農地只作農用。為避免改革激進引起地主的抵制，臺灣土地改革采取了分段實施的漸進方式，而這種有償轉移地主財產所有權的溫和手段，成為早期臺灣土地改革經驗中最耀眼的部分，以至于這一時期租佃糾紛絕大部分是由于地租爭議引起的而與產權爭議無關，且為數不多，無礙大局。由于保持土地私有制度和采取購買交易方式，大地主成為土地

29、改革中的最大受益者，進而成功地轉變?yōu)榕_灣的工商業(yè)巨頭。臺灣農村土地改革不僅保護了私人產權，而且實施了公地放領，通過交易把公地也變成私人土地，因其不涉及征收的繁瑣手續(xù)和利益糾葛，執(zhí)行結果也非常順利。在私人土地所有權重配的格局逐漸確定，各項土地權能得到有效保障的情況下，農民</p><p>　　影響農業(yè)產出的因素是多方面的，早期土地改革最重要的成果是通過確立產權的方式激發(fā)勞動要素的最大潛力，而臺灣農業(yè)生產的技術形態(tài)仍

30、然保持著小農經濟模式，自由的土地市場和頻繁的土地交易不會造成土地過度集中，而只會使地塊規(guī)模越來越細碎。如果沒有政府權力的介入，市場主體的談判和價格機制很難形成土地的規(guī)?；图谢ㄚw岡、陳鐘毅，2006）。即使能夠形成，也需要較長的時間。然而，臺灣工業(yè)化推進的速度很快，以致在工商業(yè)浪潮的沖擊之下，農業(yè)迅速萎縮，農地復耕指數不斷下滑，農業(yè)增長率甚至降為負值。除去農村勞動力轉向非農產業(yè)之外，核心問題在于土地改革所確立的私人產權分散而細碎，不

31、符合現代農業(yè)規(guī)模經營的基本要求。 </p><p>　　為了推動農業(yè)生產向著現代商業(yè)化農業(yè)的方向發(fā)展，臺灣當局并沒有采取強行合并土地的辦法，而是啟動了農地重劃計劃，進行耕地的轉移與合并，即通過農民之間以互換耕地的方式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利于農事耕作和管理；或者以自愿結合的形式，將不規(guī)則的耕地聯成一片，辦成標準農場或綜合利用。由于當時僅有《土地法》、《平均地權條例》和《土地重劃辦法》等原則性文件為

32、指導，政府采取試辦試驗區(qū)的方法摸索重劃。到20世紀60年代，臺灣農地重劃達到高峰。農地重劃之所以效果顯著，是由于在重劃區(qū)內充分體現了土地所有權人與租佃關系人對其法律義務的認真履行，同時政府給予了資金上的一定補貼以及金融支持，并給權利人選擇靈活的付款方式的自由。在土地重劃過程中，的確出現了一些所有權邊界模糊的區(qū)域，為了解決這一問題，重劃土地分配過程一直遵循“原位次原則”，對無法落到農戶的土地進行集中分配，采取現金補償與公開招標租賃相結合的

33、辦法，盡量使重劃后的土地分配做到合情合理。在推行農地重劃的同時，臺灣當局還加強農業(yè)機械化耕作的生產方式轉型，以及輔導小農轉業(yè)，加速農村勞動力向外轉移，推動土地的規(guī)模經營?？梢?，土地重劃的目的不是剝奪所</p><p>　　不過，隨著土地收益的迅速增值，地權相對分散的客觀現實與要求土地集中的指導思想發(fā)生了激烈的碰撞，不少農民擔心委托經濟的方式會使其喪失土地所有權，從而喪失土地利得，不愿配合對社區(qū)公共建設有利的農地重

34、劃，拒絕負擔農地重劃后地塊的整地費用，甚至對農地重劃進行抵制和阻礙，這也影響了農地重劃的總體效益。 </p><p>　　為了解決這一問題，1995年8月3日臺灣當局核定實施《農地釋出方案》，開始轉變農地管制的原則，逐步放寬農業(yè)用地變更使用限制，簡化農業(yè)用地變更審查程序。2000年政府進一步修正了《農業(yè)發(fā)展條例》和《土地法》，農地政策由“農地農有農用”調整為“放寬農地農有，落實農地農用”，放寬自然人承購農地資格，

35、準許企業(yè)法人有條件承受耕地，更大幅度放寬耕地分割限制，凍結了困擾多年的耕地三七五租賃，開放農地自由買賣及自由租賃制度。目前，臺灣正在實施“小地主大佃農”的政策，即通過租賃手段協(xié)助有意農業(yè)經營者取得農地，擴大農場經營規(guī)模，促進農地資源有效利用，以減少農地休（廢）耕或閑置，并輔導農業(yè)經營規(guī)?；靶驶龠M農業(yè)轉型升級，提高整體農業(yè)競爭力，爭取達到“建立老農退休機制，調整農民勞動力結構”和“促進農業(yè)經營企業(yè)化，改善農業(yè)經營結構”的政策目標。

36、現在，正在討論制定《國土計劃法》，全臺15個主要農業(yè)縣陸續(xù)完成了縣級農地資源空間規(guī)劃，臺灣當局還逐步加強優(yōu)良農地保育，推行結合產業(yè)輔導的農業(yè)經營專區(qū)計劃，為下一步實施臺灣土地分級分區(qū)管制制度做好準備。不過，農地釋出中的機會主義行為在某種程度上為黑金政治打開大門，一些</p><p>　　值得指出的是，一開始臺灣的土地制度也不是統(tǒng)一的，土地改革是在農村和農用土地上進行的。取得成效以后，政府欲仿效農村在都市推行平均地

37、權的土地改革，但實施效果不佳。隨著社會、經濟環(huán)境的變遷，雖幾經調整修改，仍無法解決郊區(qū)及鄉(xiāng)村土地地價高漲、人口增加引致的非都市土地投機壟斷嚴重的問題。因此，臺灣當局于1955年公布了《實施都市平均地權條例》（1977年更名為《平均地權條例》），將土地政策的范圍逐步由都市地區(qū)擴展至全島，力求全面貫徹平均地權的政策，不再區(qū)分農村土地和都市土地，最終確立了政府勘察核定土地價格并要求土地所有權人按申報地價依法繳納地價稅、土地增值稅，政府通過支付

38、對價強制取得私有土地的所有權的土地管理體系。 　　從以上的分析可以看出，臺灣的60年土地制度變遷是在尊重和保護私人產權的基礎上進行的，其結果不僅促進了農業(yè)生產的發(fā)展，而且為工業(yè)化和城市化提供了足夠的資金積累和土地空間，也順應了臺灣的經濟發(fā)展和社會進步的基本要求。 </p><p>　?。ǘ┳冞w方向和變遷路途 </p><p>　　從總的方面來看，臺灣和大陸的土地制度和土地政策都是向著適

39、應和促進傳統(tǒng)農業(yè)向著現代化農業(yè)的方向前進的。但是變遷的路途卻不大相同。 </p><p>　　在改革開放以前，大陸企圖通過消滅私人產權的集體化來建設和發(fā)展現代農業(yè)，實行大規(guī)模經營。但是，現代農業(yè)既需要有現代技術條件，也需要有相應的制度條件，既需要有現代經營條件，也需要有相應的市場條件。而合作化以后的大陸農業(yè)，只是把土地和農具歸了大堆，把私有變成了公有，而產權結構仍然是所有權、經營權和收益權三權合一的古典形態(tài)，只是

40、將其主體從農戶個人變成了集體經濟組織，就像把一個一個土豆裝在一個大筐里，變成了一筐土豆，其他條件有的不僅沒有變化，有的條件甚至變得更壞，不僅沒有增加產出，反而增大了管理成本和交易成本。耕作仍然是傳統(tǒng)技術，經營主體從個人變成了集體，產生了隊生產的計量難題以及信息和激勵問題，市場條件則發(fā)生了退變，從原來小規(guī)模的自由市場和自由交易，變成了國家的買方壟斷，公社和生產隊生產的全部產品，除自產自用者外，全部交（賣）給國家，名為交易，實則配給和征購，

41、沒有了現代農業(yè)得以發(fā)育的市場條件。因此，本想通過合作化和公社化建立所謂社會主義現代化大農業(yè)，實際上則走到了相反的道路上去，離現代農業(yè)的要求和距離越來越遠。 </p><p>　　改革開放以后，在保持土地集體所有的前提下，實行家庭生產經營責任制，在經營方式上，實際上是退回到了50年代初的原點，不同的是，原來以自耕農和佃農為經營主體的結構變成了普遍的租佃制。由于沒有了隊生產的計量難題，也解決了信息和激勵問題，就帶來了

42、80年代上半期農業(yè)生產的大發(fā)展，一舉解決了吃飯問題，并促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農產業(yè)的發(fā)展以及農業(yè)勞動力的轉移。 </p><p>　　雖然保持了土地的集體所有，但聯產承包責任制的實施促進了土地產權的變革，發(fā)生了土地產權的細分，打破了原來所有權、經營權和收益權三權合一的形態(tài)，形成了所有權和經營權分離，與此同時，農產品的市場形成和擴大了，農業(yè)勞動力的外部市場也形成了。隨著勞動力流動而來的土地承包權的自發(fā)流轉，土地產權權屬

43、進一步分化，形成了所有權、經營權和收益權三權分立的情況。隨著種糧大戶的產生、新型土地合作社的建立和涉農企業(yè)進入農村，土地的大規(guī)模經營開始出現，農業(yè)生產的產前、產中和產后服務從農業(yè)中分離出來，農業(yè)生產的專業(yè)化、產業(yè)化、市場化得以發(fā)展，土地市場、農業(yè)內部的勞動力市場等要素市場得以形成和發(fā)展，農產品的市場范圍和市場半徑得以擴展，出現了全國性市場，并進入了世界市場。這樣一來，現代農業(yè)所需要的產權條件、經營條件、市場條件和技術條件開始出現并逐漸形

44、成。 </p><p>　　目前，大陸的土地問題主要不是發(fā)生在農地的流轉和集中方面，而是出現在農業(yè)用地轉為建設用地方面。 </p><p>　　如果說大陸地權變遷使得從傳統(tǒng)農業(yè)到現代農業(yè)，即從自給性農業(yè)向商品化農業(yè)的轉變走了很大一段彎路，那么，臺灣的變遷卻是一直前進的，雖然前進的速度不快，也有一些小的曲折，但卻沒有發(fā)生大陸那樣嚴重的折騰和巨大的反復。 </p><p&g

45、t;　　臺灣不僅保持了土地私人所有的基本制度，而且其經營方式也一直存在著自耕和租佃制度。在租佃制度下，所有權和經營權的分離是自然形成的，只不過由于地權過于集中而無法解決農業(yè)生產者長期預期不穩(wěn)定的問題，土地改革實現了“農地農有”，建立以自耕農為主要形態(tài)的小農經濟格局和社會結構，在小塊土地上重新把所有權和經營權統(tǒng)一起來。 </p><p>　　一個問題解決以后，另一個問題也就隨之而來。由于小農社會自給自足的內在特點，

46、與臺灣經濟對外開放和工業(yè)化轉型不相適應，工業(yè)增加值對農業(yè)收入形成超強替代，農業(yè)除了能向工業(yè)領域供給勞動要素之外，不再能夠成為工業(yè)發(fā)展的資金來源和市場空間，因而農業(yè)的長期發(fā)展一度被擱置和忽視，一些“田賦征實”、“隨賦征購”和“肥料換谷”制度，壓低了農產品價格，小農社會的穩(wěn)定受到沖擊和破壞，政府企圖通過強化“農地農用”，嚴格限制土地買賣和耕地分割，達到農地專用并提高利用效率的目的。但是，由于“農地農有農用”并未脫離小農經濟的思想桎梏，因而農

47、地重劃只解決了土地細碎化的表層問題，地權卻一如既往地分散在眾多中小農戶手中，土地規(guī)模經營缺乏支撐其實施的制度基礎。特別是20世紀70年代以后，隨著農地與市地、工業(yè)用地的市場差價不斷擴大，而臺灣當局將農地重劃作為實施土地用途嚴格管制政策的一個重要工具，反而造成被劃入農地重劃的土地產權被嚴重弱化了，農民失去對其土地的部分支配權，即土地轉用權，致使政府管制直接侵害了土地所有權的完整性，私人產權自發(fā)的細分要求遭遇了公權力的遏制。從這個角度看，臺

48、灣農業(yè)的經營方式需要變革，以適應現代化農業(yè)的發(fā)</p><p>　　隨著臺灣經濟的高速發(fā)展，對外經濟交流的擴大，臺灣農業(yè)面臨的市場條件、技術條件也發(fā)生了很大變化，這就推動了臺灣農業(yè)經營方式的變遷和產權結構相應調整，實施了“小地主大佃農”的政策。這一政策在維持土地所有權屬自然人（小地主）不變的產權基礎上，由符合政府政策輔導資格條件且承租農地擴大經營規(guī)模的專業(yè)農民、組織型大佃農、產銷班、農會、合作社或農企業(yè)公司實行產

49、業(yè)化經營，在新的條件下，地權關系又重新回歸所有權與經營相分離的狀態(tài)，這種情況既與日據時期傳統(tǒng)租佃關系下兩權的自然分離不同，也與大陸家庭聯產承包責任制下公有地權基礎之上的所有權與經營權有別，個體農戶的身份開始具有了復合性的特點。一部分年事已高或缺乏耕作技術的自耕農實際成為依靠地租養(yǎng)老的市民階層，仍然享有名義上土地的所有權和處分權。土地經營權讓渡給大佃農，另一部分年輕有為的受過農業(yè)技術訓練的專業(yè)農民或農業(yè)組織實際接管了土地的經營權，臺灣農業(yè)

50、的現代化有了進一步的發(fā)展。 </p><p>　?。ㄈ┱饔煤椭贫冉ㄔO 　　在大陸和臺灣的農地制度變遷中，政府都起了非常重要的作用，但是政府的作用并非都是正面的和積極的，有的則是負面和消極的，甚至是破壞性的。 </p><p>　　大陸的土改、合作化和公社化運動完全是政府領導和發(fā)動的，也是政府強制實施的。土改采取的是打倒地主、富農，沒收他們的土地，無償分給貧雇農的辦法，雖然沒有取消土

51、地的私有制，但是，政府無償分給的土地，政府也可以隨意拿走。這也是強制推行合作化的根源。合作化時雖然有“入社自愿，退社自由”的口號，但由于土地的無償分配，實際上沒有實施，也不能實施。因此沒有人不入社，也沒有人退社，退社是要挨批判的。沒有了退出自由，也就無法保護自己的權利。不僅土地和生產資料入了社，歸了大堆，而且實行了政社合一，搞起了生活集體化，組織軍事化，行動戰(zhàn)斗化，辦起了公共食堂，政府不僅控制了生產活動，而且控制了個人生活，使得一切經濟

52、活動基本上都變成了集體決策，從而嚴重地侵犯了個人權利和個人自由，大大地壓縮了私人領域和私人決策。 </p><p>　　事實上，農民對自由權利和幸福生活的追求從未停止?！叭砸话拇笞杂伞贝似鸨朔?，恰是“野火燒不盡，春風吹又生”。不斷地“割資本主義尾巴”，結果是“資本主義尾巴”變成了“社會主義機體”?？梢姡谶@時，政府的作用是負面的和破壞性的，不是推動社會前進，而是把倒退當作進步。 </p>&l

53、t;p>　　血的教訓使我們改弦更張，逐步承認和擴大農民的土地權利和經濟自由，尊重農民的創(chuàng)造。自“包產到戶”得到了地方官員的支持，實現了地方合法化開始，到1981年中央工作會議，在各省的一致要求下，又實現了全國合法化。這些嘗試推動著聯產承包責任制的發(fā)展和普及，進而推動了農地的流轉，校正了地權變遷和農業(yè)發(fā)展的方向。為了約束發(fā)包方侵犯承包人權益的事件，規(guī)范村集體和農戶的行為，2001年政府發(fā)布了《關于土地承包經營權流轉的規(guī)定》的18號文

54、件，2002年又頒布的《農村土地承包法》，對土地流轉做出了明確的規(guī)定：“通過家庭聯產承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”；土地承包經營權流轉應當遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則，“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉”，強調“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。 </p><p>　　不僅如此

55、，基層政府和村集體在推動土地規(guī)模流轉和交易中也起了重要作用。由于涉農企業(yè)進入農村轉包土地，進行農業(yè)開發(fā)和大規(guī)模經營，與農戶之間存在著信息不對稱和互信度差的問題，農民不相信企業(yè)的能力和信譽，害怕企業(yè)搞不好把耕地弄壞了，不能復墾和耕種；企業(yè)也害怕農民鬧事而無法約束?；鶎诱痛寮w就起了一個中介和擔保的作用?；鶎诱粌H發(fā)布土地流轉信息，有的甚至創(chuàng)辦土地交易中心，而且往往是農戶先與村集體簽訂合約，把土地流轉給村集體，村集體再與進入企業(yè)簽訂合

56、約，把土地成片流轉給企業(yè)?？梢姡@時政府的作用從負面開始轉向正面。 </p><p>　　為了推動土地制度變遷和加強土地管理，政府也制定了一些法律和規(guī)章，如《土地管理法》《土地承包法》《物權法》等，國務院、農業(yè)部和國土資源部發(fā)布了系列紅頭文件，也建立了一套組織管理系統(tǒng)，其機構關系框架如圖所示（圖1）： </p><p>　　但是，由于對產權保護和制度建設重視不夠，現有法律規(guī)定往往相互矛盾，

57、有的直接侵權，有的無法實施。例如，農民依據《憲法》和《土地承包法》保護自己的土地承包權，但政府征地卻依據政府強權和《土地管理法》，由于個人產權對抗不了地方政權，權利人無法表達和主張自己的財產權利，《土地管理法》大于《憲法》和《土地承包法》，成了侵權法。雖然規(guī)定給農民以補償和生活安置，但補償不是損失的對價，也未考慮失地農民的生存和發(fā)展問題。盡管農戶可以依據《土地承包法》主張自己的土地權利，但高法的司法解釋明確規(guī)定，“集體經濟組織成員就用于

58、分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。無論是城中村，還是小產權房，都是村民行使自己的財產權利，且在城市化中起了重要作用，在政府尚未提供保障房的情況下，承擔起保障房的職能，但《土地管理法》卻不承認它們的合法性，政府也千方百計地要取締它。于是，圍繞著城中村改造和取締小產權房，政府和村民之間發(fā)生了尖銳的矛盾和激烈的博弈。也正是由于不重視產權保護和制度建設，再加上部門立法，現行《土地管理法》的修改一拖再拖，至今仍然難產。 &l

59、t;/p><p>　　就土地管理組織和制度來看，僅僅由于用途不同，同樣的土地就受到不同部門的不同管理方式和管理強度。這種管理安排就是二元分割土地產權和土地政策得以實施和執(zhí)行的組織保障。至于土地的檔案資料，土地權證在入社時基本上全部燒掉，實行聯產承包責任制時只是分地，而沒有確權頒證，現在，為了進行土地流轉和交易，有些地方開始進行土地整理，確權頒證，重新建立土地檔案。可見，大陸的土地管理是相當粗放的。 </p>

60、;<p>　　臺灣的土地改革也是由政府推動和實施的，但在手段上采取了行政性與經濟性相結合的辦法。對于早期土地改革，臺灣當局意識到土地改革必須兩頭兼顧，如因土地征收不能保證地主的生活，則必然招致地主的怨恨和反對而阻礙改革。因此政府特別在《實施耕者有其田條例》中明確了地主得以保留耕地的數量，以及征收耕地地價的補償標準，在做法上不但不沒收地主的出租土地，反而以地主超量出租土地價格的70%發(fā)行土地債券，余下30%搭發(fā)股票來收買，再

61、按原來的收買價格將其放領給現耕佃農。至于搭發(fā)的三成股票，政府開放了水泥、紙業(yè)、工礦、農林等四大公營公司予以民營，借此轉移地主土地資金新臺幣6億6千萬元投資于工業(yè)，開辟了農村資金轉做工業(yè)儲蓄和投資的途徑。這次土地改革可謂不僅重配了產權與所得，也改變了投資形態(tài)，既加速推動了臺灣工商業(yè)的發(fā)展，又沒有引發(fā)社會結構的巨大動蕩，在激發(fā)農民政治意識和權利意識的同時，也保障了地主的合法權益。由于消除了佃農欠租導致收益波動的困擾，又不必擔心主佃累訟，土地

62、改革獲得相當多地主的支持，紛紛申請要求政府征收名下多余耕地，為臺灣自由經濟制度的良好開端奠定了基礎。 　　解決了公平問題，政府著手促進效率。臺灣當</p><p>　　意識到農地管制政策的低效與弊端之后，臺灣當局調整了農地管理辦法，用鼓勵土地自由交易和流轉取代了對土地所有權人的權利限制，逐漸從農地政策行政干預層面退出。為了實施盤活農地使用權的租賃制度，政府規(guī)定在《農業(yè)發(fā)展條例》修正施行后，“新訂耕地租賃契約的租

63、期、地租支付方式及耕地收回條件等，由雙方自行商定，不再適用《三七五減租條例》的規(guī)定”，重回民法上的契約自由。還特別輔導農民團體辦理農地中介業(yè)務，通過土地銀行等金融中介機構加速實現農地所有權與經營權的分離，促進農地的流通利用。 </p><p>　　盡管也有失誤，但總體而言臺灣土地改革中，政府的作用是積極的。其根本原因在于，臺灣重視土地法律制度的建設和實施，從而為土地行政提供了可靠而有效的法律依據、權力約束和操作引

64、導?，F行臺灣土地立法的基本框架包括：（1）《中華民國憲法》第143條；（2）《中華民國民法》之《物權編》；（3）《中華民國土地法》；（4）土地法之特別法：如《實施平均地權條例》《農業(yè)發(fā)展條例》《土地稅法》《都市計劃法》《區(qū)域計劃法》《土地征收條例》等；（5）依據《中華民國土地法》所制定的行政命令：如《地籍測量實施規(guī)則》《土地登記規(guī)則》《非都市土地使用管制規(guī)則》，等等。 </p><p>　　臺灣不僅土地法律制度健

65、全，而且土地行政管理機構也相當完備，實施操作也比較有效。最高一級土地行政部門為地政司，隸屬“行政院”下內政部管轄，下設地籍、地價、地權、地用、測量、方域、土地登記、不動產交易、公地行政、土地使用編定管制、土地重劃、區(qū)段征收、地政資訊作業(yè)、衛(wèi)星測量中心等14個單位。除了行政系統(tǒng)之外，地政機關的業(yè)務督導系統(tǒng)為：（1）地政司下有土地重劃工程處、國土測繪中心；（2）地政處（局）下有各地政事務所；（3）民政局下有地政事務所。 </p>

66、<p>　　臺灣的地政管理歷史也比較久長。自日據時期以來，臺灣的地籍制度就已經確立，并不斷充實和完善，為政府推動土地制度變革、進行土地管理提供強大的物質基礎和制度條件。 </p><p>　　通過以上比較可以看出，臺灣土地制度的變遷比大陸平穩(wěn)順利，臺灣比較重視土地管理的組織制度建設，土地法律制度比大陸健全，已經形成了一個上下左右能夠相互銜接和協(xié)調的法規(guī)體系和組織系統(tǒng)，而且比較便于操作和實施，臺灣的地

67、政管理也比大陸健全合理。 </p><p><b>　　四、結語 </b></p><p>　　以上，筆者從幾個方面比較分析了大陸和臺灣的土地制度變遷，雖然變遷的產權基礎不同，變遷的具體路徑和方式也不一樣，但變遷的方向是發(fā)展現代化商業(yè)農業(yè)。其基本途徑是放松政府的土地管制，發(fā)展土地市場和土地交易，進行土地產權的細化與流轉。由此，可以得到以下幾點認識： </p>

68、;<p>　　首先，產權并不是一個單一整體，而是一個復雜結構。就土地而論，既有基于自然屬性的構成，包括耕種權、通過權、建筑權等；也有基于社會屬性的構成，如所有權、使用權、經營權、處分權、收益權等，且相互重疊和交叉。所有權的公有和私有只是權屬權能的一個方面。在不同的具體條件下，其作用也不完全一樣。關鍵要看是否有利于權利的實施和保護，是否有利于農業(yè)生產和整個經濟的發(fā)展。更何況二者各有利弊，公有產權容易滋生土地開發(fā)的短期行為和腐

69、敗尋租行為，私有土地制度也會造成土地集中和規(guī)模發(fā)展中的困難。因此，全部公有或者全部私有的土地制度安排都有問題，一切取決于具體條件，絕不能絕對化。 </p><p>　　由于產權的復雜性和可實施性，經濟分析意義上的產權與法律分析意義上的產權可能存在很大區(qū)別甚至截然不同。正如哈特等“不完全合同理論”（Hart and Moore，1990，1999）指出，由于自然狀態(tài)的不確定性和人類知識的有限性，法律或政策條文不可能

70、將與產權有關的所有條件或事項完全闡明，實際可實施的產權存在相當大的“剩余”空間，而如何分配這種剩余權利則構成諸多經濟制度存在的邏輯基礎⑥，也是各個權利主體博弈的核心和爭奪的對象。值得注意的是，這種剩余權利對于相關各方的收益和可獲得性并非靜態(tài)的，它隨著周邊環(huán)境改變，也與正式制度決定的初始條件密切相關。很多情況下，為了避免爭取這種剩余權利所產生的交易成本，或是作為這種博弈的一個戰(zhàn)略步驟，上述新的權利及其歸屬會以正式的法律法規(guī)形式加以確認，這

71、種潛在的權利也就“顯性化”而成為正式的制度安排，這一過程實際上是復雜產權中的權能進一步“細分”的過程?？梢姰a權細分是產權制度演化和可實施的一種重要方式。 </p><p>　　其次，土地制度變遷的最終方向是要建立適應市場化要求的現代農業(yè)生產體系。大陸和臺灣的經驗證明，為達此目的，在變遷過程中必須以農戶利益為導向，宜采用經濟的手段，輔之以行政手段，提升市場化操作水平。 </p><p>　　

72、最后，政府作為土地制度的最終供給者，要充分尊重農戶的意見，積極發(fā)揮農民在土地制度的建設中的主體地位和主導作用，并大力發(fā)展農民合作組織，推動農村金融的發(fā)展。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　?、?984年以后，以家庭聯產承包責任制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制作為大陸的一項基本制度被確立下來。1993年，政府決定在第一輪承包到期以后再延長30

73、年，到2008年又提出了長久不變。 </p><p>　?、谥复寮壢椞崃簦üe金、公益金和管理費）以及鄉(xiāng)級五項統(tǒng)籌（農村教育事業(yè)附加費、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項）。 </p><p>　?、蹚埵锕庵鞴P：《博弈：地權的細分、實施和保護》，社會科學文獻出版社，2010年，第151頁。 </p><p>　?、芘_灣“行政院”于1971年

74、11月4日院會核定第二階段農地改革，此為官方正式界定的起始時間。 </p><p>　　⑤約56.01%的耕地為只占農村人口11.69%的地主和半地主所占有。 </p><p>　?、迯埵锕?，程煉：《復雜產權論和有效產權論——中國地權變遷的一個分析框架》，經濟學（季刊），第11卷第4期，2012年7月，第1220頁。 </p><p><b>　　參考文獻

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76、t;　　[4]于宗先，等.臺灣土地問題——社會問題的根源[M].臺北：臺灣聯經出版社，2001. </p><p>　　[5]臺灣中國地政研究所.臺灣地政簡介叢書[M].土地改革紀念館，2010. </p><p>　　[6]趙岡，陳鐘毅.中國土地制度史[M].北京：新星出版社，2006. </p><p>　　[7]張曙光，程煉.復雜產權論和有效產權論——中國地權

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78、度變遷的相關問題做了一些比較研究。除了造訪位于桃園和市區(qū)的臺灣土地改革紀念館，與桃園館地政博士林紀玫女士、市區(qū)館長地政博士侯權峰先生就臺灣土地改革歷史及現狀進行了深入探討之外，本人還拜訪了臺灣中央研究院瞿宛文教授，獲贈關于臺灣土地改革的一些珍貴資料。其間，雖因臺風及地震等自然災害未得赴南部親歷農地重劃區(qū)考察，但仍就臺灣土地制度變遷形成了更清晰更深入的認識，同時也為本人進行兩岸土地制度與政策比較研究提供了翔實的資料基礎，特此一并致謝。 &