地方政府融資平臺(tái)退出機(jī)制法律問題研究.pdf

1、2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，“中央政府開始實(shí)施總規(guī)模4萬億元的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃1”，各級(jí)融資平臺(tái)呈井噴式增長。2010年6月10日，為了應(yīng)對融資平臺(tái)存在的金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，作出全面清理融資平臺(tái)公司債務(wù)的決定；2014年4月30日，國務(wù)院《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中明確規(guī)定“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”；國務(wù)院于2014年10月2日頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政

2、府債務(wù)管理的意見》，再次重申“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。與此同時(shí)，新修訂的《預(yù)算法》也賦予了地方政府一定限度的發(fā)債權(quán)，自此，地方政府融資平臺(tái)的退出成為必然。
　　公共財(cái)政理念是在配置社會(huì)資源時(shí)需遵循的原則，政府融資應(yīng)全部投入公益性項(xiàng)目；項(xiàng)目區(qū)分理論指出針對不同項(xiàng)目類型采取不同的治理模式，為地方政府融資平臺(tái)分類退出指明了方向；事權(quán)決定財(cái)權(quán)理論肯定了地方舉債的正當(dāng)性，通過地方政府直接發(fā)行債券可以減少

3、因融資平臺(tái)盲目負(fù)債給金融系統(tǒng)帶來的高風(fēng)險(xiǎn)。
　　作者通過考察政府融資平臺(tái)的存在原因、歷史演進(jìn)，提出我們應(yīng)當(dāng)辯證看待地方融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用。由于政策出臺(tái)的時(shí)間較短，因此對于實(shí)踐中如何解決地方政府融資平臺(tái)存量債務(wù)、劃清政府與融資平臺(tái)的界限存在諸多不同觀點(diǎn)，在實(shí)際操作中也存在不少爭議。作者創(chuàng)新性地提出地方政府融資平臺(tái)在法律規(guī)范、退出前、退出過程中面臨的法律問題，并通過對國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒，提出了解決這些法律問題的意

4、見：
　　首先，地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范性文件存在位階較低、缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)實(shí)施細(xì)則等問題，導(dǎo)致實(shí)踐中融資平臺(tái)不知如何退出、如何轉(zhuǎn)型，作者認(rèn)為可通過提高立法位階，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出長期的制度性安排，盡快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，規(guī)范化地引導(dǎo)融資平臺(tái)有序退出。
　　其次，平臺(tái)退出前出現(xiàn)的政府信用與隱性擔(dān)保的矛盾，作者認(rèn)為政府在處理這個(gè)問題時(shí)需要兼顧政府信用和隱性擔(dān)保，可以借鑒我國《公司法》相關(guān)規(guī)定，地方政府完成對融資平臺(tái)的出資，當(dāng)然其

5、也僅以出資為限對融資平臺(tái)的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，考慮到社會(huì)秩序的穩(wěn)定，政府不能通過一紙公文就宣布與融資平臺(tái)脫鉤。政府和平臺(tái)可能為了減輕自身債務(wù)負(fù)擔(dān)而對權(quán)屬不明的債務(wù)互相推諉，對此，若該債務(wù)是政府通過融資平臺(tái)借貸的應(yīng)由政府承擔(dān)并納入財(cái)政預(yù)算，劃為政府的債務(wù)可在今后通過發(fā)行政府債券進(jìn)行置換，劃為融資平臺(tái)的債務(wù)可通過債務(wù)重組的方式完成，盡量不對融資平臺(tái)實(shí)行破產(chǎn)清算。此外，對于異議債務(wù)應(yīng)由地方政府對債務(wù)的歸屬承擔(dān)舉證責(zé)任。
　　再次，融資平臺(tái)負(fù)責(zé)

6、了許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，一旦退出可能會(huì)造成大規(guī)模的資金缺口以及由于責(zé)任主體缺失而出現(xiàn)“爛尾樓”等，因此要做好地方政府發(fā)債和融資平臺(tái)退出的銜接工作，建立符合科學(xué)發(fā)展觀的退出機(jī)制，逐步引導(dǎo)融資平臺(tái)分類退出，明確地方舉債只能用于資本性支出以及償還部分存量債務(wù)，對于償還存量債務(wù)的比例也需要法規(guī)予以明確，目前我國政府大力鼓勵(lì)推廣的PP P模式是一個(gè)很好的嘗試。與此同時(shí)還需建立融資平臺(tái)退出的緩沖期制度，允許保留純公益性質(zhì)的融資平臺(tái)能夠協(xié)助政府更好地