財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究.pdf

1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付屬于再分配的范疇,是中央政府協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在國外存在的時(shí)間比較長,各國對其研究也比較深入,并且積累了比較成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。從世界各國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐來看,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付通常是指政府之間的資金轉(zhuǎn)移,是中央政府或上級(jí)政府支出的一個(gè)重要組成部分,是地方政府財(cái)政收入的一部分,既表現(xiàn)為中央政府對地方政府、上級(jí)政府對下級(jí)政府的資金下?lián)?也表現(xiàn)為下級(jí)或地方政府對中央政府或上級(jí)政府的上繳,還可能表現(xiàn)為發(fā)達(dá)地方政府對

2、貧困地方政府的兄弟般資金支援。目前大多數(shù)國家都實(shí)行縱向協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)移支付法律制度,即資金由上級(jí)政府流向下級(jí)政府,只有德國成功地實(shí)行了縱橫相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付法律制度,此外,法國的貧富調(diào)節(jié)金也具有橫向轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)。
　　我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的時(shí)間不長,新中國成立至1978年,實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制,轉(zhuǎn)移支付形式存在于財(cái)政管理體制中,分稅制改革前包干制的財(cái)政管理體制中所包含的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式仍然不規(guī)范。1994年我國進(jìn)行了分

3、稅制財(cái)政體制改革,該體制的確立,為規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建立提供了前提,但由于多種因素的影響,規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度始終進(jìn)展緩慢,一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)范性較強(qiáng),而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付隨意性較大,稅收返還及其它的轉(zhuǎn)移支付形式,由于舊體制的影響存在或?yàn)榱吮３衷?cái)政管理體制的連續(xù)性而延續(xù)原做法,規(guī)范性和科學(xué)性無從談起。
　　針對此種情況,學(xué)術(shù)界諸多專家學(xué)者就如何完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提出了各自的看法,其中不乏真知灼見。但大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)等學(xué)科

4、入手,從法律著手討論的又只限于建立一部《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》為主題,并就相關(guān)法律問題進(jìn)行分析,而對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的整體構(gòu)建缺乏分析。本文認(rèn)為:財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度是一項(xiàng)涉及面廣、影響廣泛的工作,其技術(shù)性、專業(yè)性、政治性都很強(qiáng),辯證地、歷史地認(rèn)識(shí)我國分稅制體制下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度在運(yùn)行過程中存在的缺陷,借鑒國外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國具體國情,探索完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的對策,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。

5、
　　胡錦濤在十七大報(bào)告中指出:“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)?！?并進(jìn)一步指出:“注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度?！?十七大報(bào)告為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的建立提供了行動(dòng)指南。而當(dāng)前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不完善,不利于國家宏觀調(diào)控、地區(qū)差距的縮小及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的克服。因此,立足本國國情、借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度成功的、并適合我國國情及現(xiàn)實(shí)需要

6、的經(jīng)驗(yàn),建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度已刻不容緩,這不但是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的客觀要求,而且也是促進(jìn)社會(huì)主義小康社會(huì)全面實(shí)現(xiàn)、并向更高級(jí)階段邁進(jìn)的重要舉措。
　　本文在對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度基本問題進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多學(xué)科的分析方法,對中外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了梳理,探討了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的功能和基本理論,分析了我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的特點(diǎn)和缺陷,考察了幾個(gè)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法,

7、提出了完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的對策建議。本文的基本內(nèi)容從六個(gè)方面進(jìn)行闡述,其中前三章屬于基礎(chǔ)理論篇,分析了國內(nèi)外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展、轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)、基本功能,目的是通過對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律的源流、產(chǎn)生理論及功能的分析,理解財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的內(nèi)涵、背景、意義等本體問題,后三章是制度部分,同時(shí)也有理論分析,主要是分析了我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的特點(diǎn)和缺陷,并對幾個(gè)發(fā)達(dá)國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的性質(zhì)、

8、形式及特征等進(jìn)行比較,找出其共性,并作為完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的借鑒依據(jù),最后提出了完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的現(xiàn)實(shí)可行性、內(nèi)外部條件的改革與完善,以其為建立均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)服務(wù)。其具體內(nèi)容簡介如下:
　　第一章是對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展的淵源流變進(jìn)行梳理。本章分兩節(jié),即外國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生和我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生。正像其他法律制度是在外國產(chǎn)生一樣,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度也是舶來品,是西方

9、世界的產(chǎn)物。發(fā)端于澳大利亞,在美國、德國、法國等國家得到充分發(fā)展,并形成規(guī)范的制度,后來為許多國家所借鑒和完善。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的產(chǎn)生比較晚,嚴(yán)格意義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度是20世紀(jì)90年代分稅制體制改革后產(chǎn)生的,當(dāng)然,建國后三十年財(cái)政管理體制的變遷中包含有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容,也為研究轉(zhuǎn)移支付法律制度奠定了基礎(chǔ)。通過對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生和發(fā)展軌跡的追溯,可以幫助理解財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律來路及其內(nèi)涵。
　　第二章對分析財(cái)

10、政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不是高懸在真空中的怪物,而是有其經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)基礎(chǔ)。公共物品理論、收入分配理論、外部性理論等構(gòu)成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ),公共物品提供的缺失、收入分配的不平衡、正負(fù)外部性等市場失靈,使得公共財(cái)政的提供成為必要,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為公共財(cái)政體制的一部分能有效地克服市場失靈,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、矯正收入分配不公、克服外部性;財(cái)政與國家象一對孿生子,是同時(shí)存在和發(fā)

11、展的,政府分為中央政府和地方政府政府幾個(gè)層級(jí)是為了方便管理等需要,而有政權(quán)就必須有財(cái)政作支撐,上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付則成為下級(jí)政府財(cái)政收入一部分,而轉(zhuǎn)移支付又可以使接收方和被接受方相互制約,因此,層級(jí)理論和分權(quán)制衡理論構(gòu)成了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生的政治學(xué)基礎(chǔ);財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不但是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題,而且也是一個(gè)法律問題,公平的價(jià)值追求,社會(huì)福利的增長是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生的法學(xué)基礎(chǔ)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的理論基礎(chǔ)使得其有自己的根基和話語權(quán)。

12、　　第三章對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的功能進(jìn)行分析。法的功能是法律制度內(nèi)在具有的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的,法一經(jīng)產(chǎn)生就具有某種功能,通過對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的功能進(jìn)行分析,可以更好地認(rèn)識(shí)和理解財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度本身。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律具有一定的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、政治功能。其經(jīng)濟(jì)功能主要是其是實(shí)行宏觀調(diào)控的重要杠桿,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系等;其社會(huì)功能主要是保障和實(shí)現(xiàn)基本人權(quán),即自由權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等的切實(shí)實(shí)現(xiàn),讓全體

13、人民更好地分享改革發(fā)展成果,并提供大體相同的均等化服務(wù)以維護(hù)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;其政治功能主要是通過民主法治的約束,使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范、有序、科學(xué),以及對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行進(jìn)行有效約束,真正做到權(quán)為民所用。
　　第四章對我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的特點(diǎn)與缺陷進(jìn)行分析。如果把建國后財(cái)政管理體制中包含的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付算在內(nèi),我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度已經(jīng)有幾十年的歷史,在半個(gè)多世紀(jì)的形成、演變、發(fā)展的過程中,我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度已經(jīng)具有

14、自己的特色,即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制定的政府主導(dǎo)性,財(cái)政資金的流動(dòng)具有雙向性,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的獨(dú)特性。同時(shí)我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度由于存在的時(shí)間不長,行政慣性影響存在,使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不但其制度存在內(nèi)在缺陷,而且外部制度也不完善。內(nèi)在缺陷中既包括立法設(shè)計(jì)不足,又包括具體制度的缺陷,如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理,省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不完善,橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不規(guī)范,以及以主體功能區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的缺失;

15、外部制度不完善既包括財(cái)政職能的結(jié)構(gòu)性缺陷,又包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制約機(jī)制的缺陷。這些缺陷嚴(yán)重影響了我國均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),因此必須加以規(guī)范和完善。
　　第五章國外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的考察和啟示。由于各國政治、經(jīng)濟(jì)狀況不同,資本主義發(fā)達(dá)國家都力求從自己的國情出發(fā),在政府間轉(zhuǎn)移支付制度中突出自己國家的特點(diǎn)。所有國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度可概括為縱向協(xié)調(diào)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律及縱橫相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付法律制度兩種類型,前者的轉(zhuǎn)移支付

16、僅在上下級(jí)政府間進(jìn)行,同級(jí)政府相互間不得進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,此種形式為世界上絕大多數(shù)國家所采用;后者是轉(zhuǎn)移支付不但涉及上下級(jí)政府間的資金轉(zhuǎn)移,而且也涉及到同級(jí)政府間的資金轉(zhuǎn)移,目前這種形式主要在德國成功推行,不過法國的財(cái)力調(diào)節(jié)金也具有橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。這兩種轉(zhuǎn)移支付雖然有些差異,但都有一些公共的特點(diǎn),如在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過程中均貫徹了民主和法治的基本精神,為了防止權(quán)力異化和腐敗,各國都采取權(quán)力分離與制衡的方法來促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付過程的良性運(yùn)行,這些

17、成功的經(jīng)驗(yàn)都是值得我國在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法和執(zhí)法過程中借鑒和學(xué)習(xí)。
　　第六章我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的完善。本章是針對我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的缺陷而采取的應(yīng)對措施,分為兩部分,即內(nèi)在制度完善和外在制度配套改革兩方面。在內(nèi)在制度完善方面,由于現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法制性較弱、透明度不夠,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足落后地區(qū)發(fā)展的需求,離科學(xué)發(fā)展觀的要求相差甚遠(yuǎn)。因此,建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法顯得迫切和必要,當(dāng)然在立法的過程中應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為

18、指導(dǎo),注意兼顧公平和效率、移植性和本土性相結(jié)合。同時(shí)調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度、完善橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度、協(xié)調(diào)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度與主體功能區(qū)之建設(shè);外在機(jī)制完善方面主要是科學(xué)劃分政府職責(zé)權(quán)限,以界定政府和市場的關(guān)系,合理劃分各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)及事權(quán);完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制,通過立法明確管理、監(jiān)督部門的職責(zé)權(quán)限,使立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化,加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督及專門監(jiān)督,通過不同層次的監(jiān)督使財(cái)政轉(zhuǎn)移支