衛(wèi)生監(jiān)督體系系統(tǒng)評(píng)價(jià)與配置標(biāo)準(zhǔn)研究.pdf

1、目的與意義：
　　 (一)衛(wèi)生監(jiān)督工作是構(gòu)建法治社會(huì)的基本要求衛(wèi)生監(jiān)督是衛(wèi)生行政部門執(zhí)行國(guó)家衛(wèi)生法律、法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)秩序，保護(hù)人民群眾健康及其相關(guān)權(quán)益，對(duì)特定的公民、法人和其他組織所采取的能直接產(chǎn)生法律效果的衛(wèi)生行政執(zhí)法行為，是維護(hù)正常公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務(wù)秩序的重要保障。衛(wèi)生監(jiān)督體系在貫徹執(zhí)行國(guó)家衛(wèi)生法律法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)秩序，保護(hù)人民群眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。衛(wèi)生監(jiān)督工

2、作是“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重要內(nèi)容之一。2000年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》對(duì)公共衛(wèi)生立法和監(jiān)督執(zhí)法作了重要論述：為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和法制建設(shè)新形勢(shì)的需要，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制必須逐步加以改革。并要求“按照依法執(zhí)政、政事分開和綜合管理的原則，調(diào)整衛(wèi)生資源配置，理順和完善現(xiàn)行衛(wèi)生監(jiān)督體制，建立結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、程序明晰、執(zhí)法有力、辦事高效的衛(wèi)生監(jiān)督新體制”。
　　

3、 (二)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。2003年的SARS危機(jī)，告誡世人：沒有足夠強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，即意味著國(guó)家的安全設(shè)防不嚴(yán)密。在中央召開的“全國(guó)防治非典工作會(huì)議”上，溫家寶總理指出：公共衛(wèi)生建設(shè)的目標(biāo)是，爭(zhēng)取用3年左右的時(shí)間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制、疾病預(yù)防控制體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。在2008年3月全國(guó)兩會(huì)提及的新醫(yī)改方案中，其中的一個(gè)非常重要的改革目標(biāo)即為

4、完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系。衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分，衛(wèi)生監(jiān)督體系為疾病預(yù)防控制體系、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系保駕護(hù)航。
　　 (三)衛(wèi)生監(jiān)督體系的首要問題是公共職能不清、政府投入不足導(dǎo)致的職能難以落實(shí)前期研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中的衛(wèi)生監(jiān)督體系存在著諸多問題，集中表現(xiàn)為衛(wèi)生監(jiān)督職能的落實(shí)缺位。而職能界定不清、政府財(cái)政投入不足是導(dǎo)致職能難以落實(shí)的根源。
　　 由于職能界定不清，導(dǎo)致與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)以及安監(jiān)、工商

5、等部門相互協(xié)調(diào)配合不暢，影響職能落實(shí)；加之政府完全承擔(dān)籌資職能的僅占7.9％，而即使是這些政府完全承擔(dān)籌資職能的機(jī)構(gòu)，其投入也與切實(shí)履行職能的需要有較大差距。
　　 復(fù)雜系統(tǒng)理論提示，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的整體功能。職能界定的不清楚和投入的不到位必然使得功能的實(shí)現(xiàn)受到阻礙。77.8％的機(jī)構(gòu)認(rèn)為，為了自身的生存與發(fā)展，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過開展有償服務(wù)彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，出現(xiàn)“重有償服務(wù)、輕無償服務(wù)，重審批、輕監(jiān)督，重養(yǎng)人、輕發(fā)展”等不良現(xiàn)象

6、。
　　 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是政府執(zhí)行國(guó)家衛(wèi)生法律法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務(wù)秩序的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著政府管理社會(huì)衛(wèi)生事務(wù)的公共職能。因此，應(yīng)該完全由政府承擔(dān)籌資職能。這一點(diǎn)已毋庸置疑。SARS危機(jī)后，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視包括衛(wèi)生監(jiān)督體系在內(nèi)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)。強(qiáng)調(diào)要用更長(zhǎng)一段時(shí)間，完善我國(guó)公共衛(wèi)生體系的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障體系。
　　 然而，衛(wèi)生監(jiān)督體系究竟應(yīng)該承擔(dān)怎樣的公共職能？體系建設(shè)三年來體系的現(xiàn)狀如何？政府究竟應(yīng)該遵

7、循怎樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投入、才能保障其職能的切實(shí)落實(shí)？這一系列問題亟待解決。
　　 因此，本研究期望通過對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督體系的歷史回顧，通過文獻(xiàn)的系統(tǒng)評(píng)閱，了解衛(wèi)生監(jiān)督體系的實(shí)踐和研究現(xiàn)狀，在已有技術(shù)基礎(chǔ)上，明確衛(wèi)生監(jiān)督體系究竟應(yīng)該承擔(dān)什么公共職能、目前體系建設(shè)和職能承擔(dān)的狀況如何、有哪些因素影響職能的落實(shí)、應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備才能保障職能的完全落實(shí)。即明確衛(wèi)生監(jiān)督體系“應(yīng)該做什么”、“目前做得怎樣”、有“哪因素影響做得怎樣”、應(yīng)該“投

8、入多少才能保證做得好”等一系列問題。
　　 材料與方法：研究首先運(yùn)用文獻(xiàn)評(píng)閱和專家咨詢、多重論證的方法，由衛(wèi)生監(jiān)督體系實(shí)踐專家和研究專家共同明確界定了衛(wèi)生監(jiān)督公共職能，并在不同地區(qū)和不同級(jí)別的209家機(jī)構(gòu)中進(jìn)行了意向論證。明確了我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督體系“應(yīng)該做什么”。
　　 進(jìn)而，在系統(tǒng)論和“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”原理的指引下，從資源配置、能力建設(shè)、職能落實(shí)和外部評(píng)價(jià)等四個(gè)維度，研制了一整套衛(wèi)生監(jiān)督體系系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?；谠撝笜?biāo)體

9、系，課題組調(diào)研了全國(guó)630家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基本狀況，并對(duì)每一項(xiàng)指標(biāo)從現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)兩個(gè)角度進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)。明確了衛(wèi)生監(jiān)督體系“做得怎么樣”。
　　 在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用因子分析、相關(guān)分析、回歸分析等統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，對(duì)資源配置、能力建設(shè)和職能落實(shí)指標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行了探討；并構(gòu)建了衛(wèi)生監(jiān)督投入產(chǎn)出的結(jié)構(gòu)方程模型。明確了在衛(wèi)生監(jiān)督體系中，資源配置對(duì)能力建設(shè)和職能落實(shí)具有決定性的作用。提示衛(wèi)生監(jiān)督體系“做得怎樣與投入多少有關(guān)”。
　　

10、 最后，研究運(yùn)用規(guī)范差距分析方法，在職能完全落實(shí)的前提下，考慮工作量的增加和效率的提高，研制了衛(wèi)生監(jiān)督體系的人力配置標(biāo)準(zhǔn)，以及日常工作經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的配置標(biāo)準(zhǔn)。明確了衛(wèi)生監(jiān)督體系“應(yīng)該投入多少”。
　　 主要研究結(jié)果：
　　 (一)衛(wèi)生監(jiān)督體系公共職能界定課題組遵循法定、社會(huì)效益優(yōu)先、職能與需求相一致、實(shí)事求是、動(dòng)態(tài)追蹤的原則，通過文獻(xiàn)系統(tǒng)收集，界定衛(wèi)生監(jiān)督的地位和性質(zhì)，總結(jié)我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基本職能和工作項(xiàng)目，并進(jìn)一步

11、明確中央和地方各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的職能項(xiàng)目。經(jīng)過5輪41人次的修改和完善，最終將衛(wèi)生監(jiān)督職能歸納為11項(xiàng)：(1)衛(wèi)生行政許可；(2)衛(wèi)生監(jiān)督檢查；(3)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)；(4)案件查處；(5)投訴舉報(bào)處理；(6)突發(fā)事件處置；(7)重大活動(dòng)的衛(wèi)生監(jiān)督；(8)執(zhí)法督察與執(zhí)法稽查；(9)衛(wèi)生法制宣傳教育；(10)衛(wèi)生監(jiān)督信息管理；(11)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍培訓(xùn)和管理。并定義每項(xiàng)職能的類別、類別中服務(wù)內(nèi)容和具體項(xiàng)目，形成衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能和主要任務(wù)明細(xì)，

12、共包括11項(xiàng)職能、31個(gè)類別、166項(xiàng)內(nèi)容和457個(gè)項(xiàng)目。209家樣本機(jī)構(gòu)對(duì)上述結(jié)果的總體認(rèn)同率達(dá)93.7％，提示課題組研制的衛(wèi)生監(jiān)督公共職能具有科學(xué)性和可接受性。
　　 (二)衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研制在系統(tǒng)論和“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”原理的指引下，課題組結(jié)合衛(wèi)生監(jiān)督體系的特性，運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法和焦點(diǎn)小組討論等方式，首先構(gòu)建了衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評(píng)價(jià)框架，包括資源配置、能力建設(shè)、職能落實(shí)和外部評(píng)價(jià)等四個(gè)維度。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模

13、型方法，將評(píng)價(jià)框架條理化和層次化，并用一系列概念或指標(biāo)來表達(dá)其內(nèi)涵，例如“資源配置”可用人力、物力兩方面，物力又可用物力之量、物力之質(zhì)、物力之質(zhì)保來表達(dá)。而“能力建設(shè)”、“職能落實(shí)”模塊則按照界定的公共職能逐級(jí)細(xì)分。
　　 按照上述思路和方法，課題組經(jīng)過3輪25人次的咨詢與論證，最終形成逐層展開、層次分明的衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系指標(biāo)共分為四個(gè)層次，由100個(gè)定量指標(biāo)組成，每一個(gè)指標(biāo)均有詳細(xì)的解釋和說明。
　　

14、 (三)衛(wèi)生監(jiān)督體系資源配置現(xiàn)狀
　　 1、衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍已基本形成，但監(jiān)督員人力配置標(biāo)準(zhǔn)不夠，人員數(shù)量存在地區(qū)分布不均衡。目前全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、341個(gè)市(地)(98.3％)、2731個(gè)縣(區(qū))(94.2％)已組建獨(dú)立的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍10萬余人。其中，77.4％的在崗人員實(shí)行事業(yè)單位編制，其他是實(shí)行或參照公務(wù)員管理等。但人力數(shù)量仍普遍低于配置標(biāo)準(zhǔn)，人員分布不均衡。監(jiān)督員學(xué)歷教育和培

15、訓(xùn)工作，按照《2005年-2010年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)的目標(biāo)要求，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
　　 2、人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)趨于良好。目前我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接從事衛(wèi)生行政執(zhí)法的人員占67.2％；行政、后勤工作人員占25.7％；綜合業(yè)務(wù)科室人員占7.1％。人員職稱水平主要集中在中級(jí)(33.4％)、初級(jí)(28.5％)和副高以上(10％)。大學(xué)本科學(xué)歷人員比例達(dá)到27.1％以上。36.1％的法律、管理等非醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入

16、衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍，呈現(xiàn)專業(yè)多樣化的趨勢(shì)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》的目標(biāo)要求，體系逐步重視人員的學(xué)歷教育和培訓(xùn)。參加學(xué)歷教育的人數(shù)逐年增加，且主要集中在本科和大專學(xué)歷。體系建設(shè)初期和后期人員參加培訓(xùn)的時(shí)間平均增長(zhǎng)了39.2％，主要側(cè)重于專業(yè)知識(shí)、執(zhí)法基礎(chǔ)知識(shí)、職業(yè)道德素質(zhì)培訓(xùn)和綜合性培訓(xùn)。
　　 3、初步形成了合理的人員流動(dòng)機(jī)制，但有高素質(zhì)人員流出逐漸增多的趨勢(shì)。調(diào)查顯示，總體來講流入高于流出，樣本地區(qū)凈流入量就達(dá)2123人，以同級(jí)調(diào)動(dòng)為

17、主，呈現(xiàn)東多西少的情況，除了同行業(yè)間的調(diào)動(dòng)外，還有相當(dāng)部分來自教育機(jī)構(gòu)即高校等。在人員流動(dòng)中，有高素質(zhì)人員流出逐漸增多的趨勢(shì)，提示衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)留住人才和充分用好人才的機(jī)制有待完善。
　　 4、總體投入明顯增加，但仍然存在較大經(jīng)費(fèi)缺口，入不敷出急待扭轉(zhuǎn)。政府對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款，從體系建設(shè)前的平均每機(jī)構(gòu)123.8萬元上升到167.6萬元，增幅達(dá)36.5％；其中，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分別提高了38.7％、

18、24.3％和32.5％。經(jīng)費(fèi)渠道趨于合理，財(cái)政撥款在衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收入中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，構(gòu)成比例從2001年的62.1％上升到2006年的74.4％，且有逐年增加的趨勢(shì)；而服務(wù)收入構(gòu)成相應(yīng)地從2001年的32.996下降到2006年的21.3％。
　　 但政府投入仍顯不足。一是從絕對(duì)數(shù)量來看，2004-2006年平均每機(jī)構(gòu)每年人員經(jīng)費(fèi)和日常工作經(jīng)費(fèi)缺口分別為11.1萬元和29.3萬元，與2001-2003年相比，日常工作經(jīng)費(fèi)缺

19、口縮小11.9％，而人員經(jīng)費(fèi)缺口卻擴(kuò)大了18.9％。二是隨著衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)各項(xiàng)職能落實(shí)程度的提高，機(jī)構(gòu)支出也與日俱增。2001-2003年平均每機(jī)構(gòu)每年經(jīng)費(fèi)支出為156.2萬元，后三年這個(gè)數(shù)據(jù)增至193.6萬元，增長(zhǎng)比率為23.9％。三是建設(shè)前后不同地區(qū)省、市、縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)收入占支出比例均未達(dá)到100％，雖然隨年度有所上升，但是幅度較小，平均從2001年的66.6％上升到2006年的70.7％，提高僅4.1個(gè)百分點(diǎn)。
　　 5

20、、經(jīng)費(fèi)投入公平性呈逐年好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)，但仍有待改善。借用在崗人員人均機(jī)構(gòu)總收入的均衡性指數(shù)來衡量相同級(jí)別不同機(jī)構(gòu)間的投入均衡程度，結(jié)果提示，2001-2006年間，縣級(jí)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)分布均衡性指數(shù)從0.62下降到0.46，市級(jí)機(jī)構(gòu)從0.50下降到0.36，省級(jí)機(jī)構(gòu)從0.48降到0.33，公平性有逐年好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)。但仍有待改善，西部地區(qū)受中央政府政策的扶持，投入力度較大，由于其基數(shù)較低建設(shè)前后增加的幅度也較東中部地區(qū)高，增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯。中部地區(qū)的境地則

21、較為尷尬，一方面中央政府的重視力度稍小，另一方面地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，所以該地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)這些年的投入不論是在總量上還是在增長(zhǎng)幅度上均較東、西部地區(qū)小。
　　 6、工作用房面積有明顯進(jìn)展，但實(shí)際使用建筑面積、人均建筑面積、產(chǎn)權(quán)房建筑面積等指標(biāo)均未達(dá)標(biāo)。截至2007年底，全國(guó)新增工作用房面積12.1萬平方米，省、市、縣三級(jí)人均占有工作用房面積分別達(dá)到29.1、26.0、26.3平方米。但實(shí)際使用建筑面積、人均建筑面積、產(chǎn)權(quán)房

22、建筑面積等幾項(xiàng)指標(biāo)均未達(dá)到2005年《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》關(guān)于房屋建設(shè)的最低限基本要求。全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際使用建筑總面積為193.5萬平方米，省級(jí)機(jī)構(gòu)平均為3038平方米，市級(jí)機(jī)構(gòu)平均為1446.6平方米，縣級(jí)機(jī)構(gòu)平均為480.9平方米；人均實(shí)際使用建筑面積，省級(jí)為30.6平方米/人，市級(jí)為30.0平方米/人，縣級(jí)為20.8平方米/人；全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)房建筑總面積為70.3萬平方米，其中省級(jí)平均為920.5平方米，市級(jí)為50

23、6.4平方米，縣級(jí)為179.4平方米。
　　 7、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本建設(shè)資金自籌比例過高，經(jīng)濟(jì)壓力易導(dǎo)致工作方向的偏移和其它隱患。全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)中，44.1％的建設(shè)項(xiàng)目有自籌資金，2004年-2006年自籌資金總額達(dá)到4511.8萬元，占總自籌資金64.9％，而自籌比例高的地方，往往也正是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方。各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的債務(wù)可能引起工作方向的偏移和其它隱患。
　　 8、設(shè)備配備幅度明顯提升，但仍未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。在

24、2001年至2006年6年期間，中央和地方政府共投入資金3.32億元，用以衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備有較大幅度增加。2006年，各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)備資產(chǎn)和設(shè)備種類數(shù)較2003年均有大幅度的提高，省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的平均設(shè)備資產(chǎn)為294.5萬元，市級(jí)機(jī)構(gòu)為69.5萬元，縣級(jí)機(jī)構(gòu)為35.6萬元；省級(jí)機(jī)構(gòu)平均擁有42.1種設(shè)備，市級(jí)擁有27.7種，縣級(jí)擁有17.0種。其中，現(xiàn)場(chǎng)快檢測(cè)設(shè)備建設(shè)得到了優(yōu)先發(fā)展，省、市、縣級(jí)機(jī)構(gòu)平均擁有

25、的種類數(shù)分別為18種、12種、7種。然而，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。按照《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》的要求，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)的達(dá)標(biāo)比例較低，東部省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)備配置達(dá)標(biāo)比例只有41.1％，西部縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)備配置達(dá)標(biāo)比例僅為15％。
　　 (四)衛(wèi)生監(jiān)督體系能力建設(shè)現(xiàn)狀
　　 1、衛(wèi)生行政許可工作服務(wù)能力提高，質(zhì)量監(jiān)控力度有所提升。調(diào)查顯示，各地區(qū)、各級(jí)別衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的按時(shí)辦結(jié)率均維持在98-

26、99％之間。幾年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生行政許可工作量逐年增加，在工作量增加的情況下，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍能嚴(yán)格遵守法定程序和時(shí)限，保持比較高的工作效率，說明衛(wèi)生監(jiān)督部門的服務(wù)能力有很大提高。
　　 依法撤銷的衛(wèi)生行政許可數(shù)絕對(duì)數(shù)較低，但呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì)，其中尤以市級(jí)和縣級(jí)機(jī)構(gòu)的增加明顯，這與近年來市、縣級(jí)機(jī)構(gòu)深入貫徹《行政許可法》，更注重提升自身的質(zhì)量控制能力，加大了許可后監(jiān)管力度和對(duì)許可行為的內(nèi)部稽查力度有關(guān)。衛(wèi)生行政許可撤銷率呈上

27、升趨勢(shì)，表明衛(wèi)生行政許可后的質(zhì)量監(jiān)控力度越來越大。
　　 2、衛(wèi)生監(jiān)督檢查力度加強(qiáng)，監(jiān)督檢查強(qiáng)度有所增強(qiáng)。2006年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋率平均為95.4％。體系建設(shè)3年來，各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋率提高了3.8％；同時(shí)衛(wèi)生監(jiān)督檢查的強(qiáng)度也有所增強(qiáng)，戶均衛(wèi)生監(jiān)督檢查頻次增加了14.3％，衛(wèi)生監(jiān)督員人均現(xiàn)場(chǎng)檢查天數(shù)增加了12.1％。衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋的廣度增加，對(duì)管理相對(duì)人監(jiān)管數(shù)量越多，衛(wèi)生監(jiān)督檢查的強(qiáng)度越大，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)

28、能夠更好的發(fā)揮同常衛(wèi)生監(jiān)督的作用，督促管理相對(duì)人能依法行事，同時(shí)也能預(yù)防和及時(shí)糾正違法行為，履行好監(jiān)督的職責(zé)。
　　 3、重大活動(dòng)衛(wèi)生保障次數(shù)和參與保障人次增幅較大，衛(wèi)生保障作用愈加明顯。2006年平均每機(jī)構(gòu)參與重大活動(dòng)衛(wèi)生保障37次，參與保障230人次。3年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與重大活動(dòng)衛(wèi)生保障次數(shù)的增加幅度為29.9％，參與人次的增加幅度則達(dá)到了29.6％，而重大活動(dòng)中發(fā)生突發(fā)事件的起數(shù)平均降低了27.9％。
　　 4

29、、案件查處工作量增加，工作質(zhì)量較高。2006年，平均每家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)立案116件，結(jié)案106件，結(jié)案率為89.9％。體系建設(shè)三年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的案件查處工作量有所增加，立案數(shù)平均增加了43.6％，結(jié)案數(shù)平均增加了36.8％；案件查處的工作質(zhì)量也保持在較高的水平，結(jié)案率基本保持在90％以上，且三年來經(jīng)行政復(fù)議、訴訟撤銷的案件總數(shù)呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。
　　 5、投訴舉報(bào)處理工作量增加，工作效能較高。2006年，平均每家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理

30、投訴舉報(bào)78起，投訴舉報(bào)及時(shí)調(diào)查處理率為99.1％。體系建設(shè)三年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均受理的投訴舉報(bào)平均增加了33.5％，投訴舉報(bào)及時(shí)調(diào)查處理率基本維持在95％以上，提示各級(jí)機(jī)構(gòu)均較好地履行了投訴舉報(bào)查處的職責(zé)，從關(guān)注民生出發(fā)，加強(qiáng)了執(zhí)法力度，保護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益。
　　 6、突發(fā)事件應(yīng)急處置能力均有提高，應(yīng)急處置隊(duì)伍不斷壯大。與2003年相比，2006年，各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置率提升70.0％以上，制度建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置率

31、提升85.0％以上，預(yù)案和技術(shù)方案制定能力提升85.0％以上，組織分工能力雖然只提升了55.0％左右，但2006年科室分工明確率和協(xié)調(diào)有力率已達(dá)到90％以上。應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍人數(shù)平均增長(zhǎng)87.2％，參與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處置人數(shù)平均增長(zhǎng)91.9％，現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)人數(shù)平均增長(zhǎng)61.4％。
　　 7、衛(wèi)生監(jiān)督信息化基礎(chǔ)建設(shè)成效明顯，信息管理能力建設(shè)不斷提高。2006年省、市、縣三級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均擁有信息設(shè)備配置種類數(shù)分別為9.3臺(tái)(件)、4.3臺(tái)(件

32、)和2.3臺(tái)(件)，達(dá)標(biāo)率則分別達(dá)42.5％、43.1％和57.7％，與2003年比較，有明顯提高。
　　 信息公告次數(shù)也呈現(xiàn)逐年增多趨勢(shì)。2006年衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均信息公告次數(shù)14.5次，省、市、縣三級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均信息公告次數(shù)分別為59.0次、20.7次和9.9次；與2003年相比，信息公告次數(shù)平均增長(zhǎng)了65.9％，其中省、市、縣級(jí)分別增長(zhǎng)59.5％、71.5％和65.1％。
　　 8、衛(wèi)生法制宣傳教育工作成效顯著

33、。2006年，平均每省級(jí)機(jī)構(gòu)在報(bào)紙刊物上刊登88.6篇、市級(jí)48.1篇、縣級(jí)9.3篇；省級(jí)機(jī)構(gòu)利用廣播電視進(jìn)行法制宣教工作播放次數(shù)最多，為29.8次，市級(jí)次之(25.6次)，縣級(jí)最低(10.5次)。講座培訓(xùn)次數(shù)亦有大幅度的增長(zhǎng)，平均增幅41.9％。
　　 可見，在過去的幾年中，尤其是2003年后加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)以來，各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)能力建設(shè)均得到了顯著的增強(qiáng)和完善，表現(xiàn)為工作數(shù)量的增加和工作質(zhì)量的提升。但也仍然存在著多

34、方面的不足，需要進(jìn)一步有針對(duì)性地完善和改進(jìn)。
　　 (五)衛(wèi)生監(jiān)督體系職能落實(shí)現(xiàn)狀
　　 2006年衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)公共職能開展情況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)，從整體看開展比例較高，但進(jìn)一步細(xì)化職能項(xiàng)目并進(jìn)行深入分析發(fā)現(xiàn)，開展比例還有較大提升空間；基本呈現(xiàn)省級(jí)最高、市級(jí)次之、縣級(jí)略低和東部高于中部、中部高于西部的態(tài)勢(shì)；已經(jīng)明確的職能項(xiàng)目開展比例較高(62.8％)，而不明確的項(xiàng)目開展比例則較低(37.9％)，提示明確衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能是當(dāng)務(wù)

35、之急。
　　 從衛(wèi)生監(jiān)督公共職能的具體項(xiàng)目角度來看，案件查處的開展比例最高(82.3％)，其次是投訴舉報(bào)的處理(74.7％)、執(zhí)法督查和執(zhí)法稽查(72.6％)，而衛(wèi)生監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)(35.0％)的項(xiàng)目開展比例則相對(duì)較低。各省、市、縣樣本地區(qū)的數(shù)據(jù)基本反映了相同的情況。省級(jí)和縣級(jí)機(jī)構(gòu)，均是東部地區(qū)開展程度要好，而市級(jí)機(jī)構(gòu)則是中部地區(qū)開展較好。
　　 隨著衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的不斷深入，2006年，衛(wèi)生監(jiān)督職能的項(xiàng)目開展程度平均達(dá)到

36、了70.6％，相比項(xiàng)目開始當(dāng)年，項(xiàng)目開展程度平均提高了11.5％。11項(xiàng)衛(wèi)生監(jiān)督職能的開展程度也得到大幅提升。其中案件查處平均提升15.3％，衛(wèi)生行政許可平均提升12.2％。
　　 2006年衛(wèi)生監(jiān)督公共職能的完成程度為39.1％，距離完全落實(shí)還存在較大差距，機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能開展比例和開展程度整體偏低，且參差不齊。表明衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)目前在履行公共職能時(shí)仍具有粗放型的特點(diǎn)，未走上集約、規(guī)范的道路。提示目前體系建設(shè)重視職能的開展，但并未對(duì)

37、具體職能的開展和落實(shí)進(jìn)行規(guī)范管理和監(jiān)督。
　　 (六)衛(wèi)生監(jiān)督體系外部評(píng)價(jià)現(xiàn)狀
　　 SARS之后，衛(wèi)生監(jiān)督體系經(jīng)過三年建設(shè)，社會(huì)各方對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督工作能力的提高、對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督工作的理解支持增加以及社會(huì)公眾從中受益增加等三個(gè)方面均表示高度認(rèn)可，認(rèn)同率均在90％以上，對(duì)進(jìn)步程度的評(píng)價(jià)也較高，平均評(píng)分均在7分以上(滿分為10分)，表明衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)所取得的進(jìn)步與發(fā)展，確實(shí)帶來了衛(wèi)生監(jiān)督工作能力的提高，公共衛(wèi)生保障能力不斷增強(qiáng)，社

38、會(huì)公眾確實(shí)能夠從中受益。
　　 (七)衛(wèi)生監(jiān)督體系投入產(chǎn)出分析
　　 1、衛(wèi)生監(jiān)督體系的資源配置狀況直接影響衛(wèi)生監(jiān)督工作的能力建設(shè)和職能落實(shí)。衛(wèi)生監(jiān)督體系是結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一體，其結(jié)構(gòu)對(duì)其功能有決定性的影響。通過對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”指標(biāo)的相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生監(jiān)督體系的資源配置程度對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展情況、衛(wèi)生監(jiān)督的效果之間關(guān)系密切：(1)資源配置與衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展情況之間的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.615，(2)

39、資源配置與衛(wèi)生監(jiān)督效果之間的相關(guān)系數(shù)為0.396。而結(jié)構(gòu)方程模型結(jié)果也同樣提示，資源配置正向影響能力建設(shè)，而能力建設(shè)又正向影響職能落實(shí)，通徑系數(shù)分別為1.03和0.74，提示資源配置越好，能力建設(shè)就越好，職能落實(shí)也就越高。提示要加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督體系的建設(shè)，必須確保衛(wèi)生監(jiān)督的保障到位。
　　 2、在現(xiàn)有配置水平下，人力數(shù)量和素質(zhì)對(duì)資源配置水平的影響較大。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，衛(wèi)生監(jiān)督人員的人員綜合素質(zhì)高

40、低成為了影響衛(wèi)生監(jiān)督效果的關(guān)鍵因素。我國(guó)東部地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)大致完成，經(jīng)費(fèi)投入也達(dá)到一定程度，在這種背景下，衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量及人均財(cái)政撥款對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督工作效果的彈性系數(shù)分別為0.205和0.101，而衛(wèi)生監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督工作效果的彈性系數(shù)則達(dá)到0.825。這表明，在保障衛(wèi)生監(jiān)督的正常工作經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的條件下，衛(wèi)生監(jiān)督人員具有較高的綜合素質(zhì)，能實(shí)現(xiàn)更大的衛(wèi)生監(jiān)督的效果。同樣，結(jié)構(gòu)方程模型也提示，人員數(shù)量、素質(zhì)和設(shè)

41、備配置率對(duì)資源配置的效應(yīng)大于經(jīng)費(fèi)的配置。因此，提示在加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的時(shí)候，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的保障是一方面，但人員數(shù)量的配備、素質(zhì)的提升以及儀器設(shè)備的配置亦不容忽視。
　　 (八)衛(wèi)生監(jiān)督體系配置標(biāo)準(zhǔn)研究
　　 通過測(cè)算，課題組明確了省、市、縣各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力配置基準(zhǔn)值，分別為122、77、45人。考慮到全國(guó)共有32個(gè)省級(jí)、347個(gè)市級(jí)、2961個(gè)縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而得出全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要配置總?cè)肆?64249人，

42、即需要在現(xiàn)有人力基礎(chǔ)上增加54.45％的人員。
　　 測(cè)算結(jié)果同樣提示，全國(guó)期望的經(jīng)常性費(fèi)用為90.82億元，需追加56.61億元，追加比例為165.48％；儀器設(shè)備需一次性投入經(jīng)費(fèi)57.05億元；按照現(xiàn)有人力測(cè)算，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)目前的房屋建筑面積經(jīng)費(fèi)缺口為28.08億元、按照理想人力則需追加43.23億元。
　　 主要探索和創(chuàng)新：
　　 (一)結(jié)果創(chuàng)新
　　 1、課題組綜合運(yùn)用文獻(xiàn)評(píng)閱、專家咨詢、多重

43、論證等方法，針對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督體系職能界定不清的首要問題，首次明確界定了我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督體系的31個(gè)類別、166項(xiàng)內(nèi)容和457個(gè)項(xiàng)目的公共職能，形成了《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能和主要任務(wù)》等，并經(jīng)209家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)踐專家論證，得到了高度認(rèn)可。公共職能的明確界定為加強(qiáng)我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)提供了前提條件。
　　 2、課題組在系統(tǒng)論和“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”思想的指引下，構(gòu)建了衛(wèi)生監(jiān)督體系的系統(tǒng)評(píng)價(jià)框架；在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型，將指標(biāo)框架條

44、理化和層次化，并用一系列概念或指標(biāo)來表達(dá)其內(nèi)涵。按照上述思路和方法經(jīng)過3輪25人次的咨詢與論證，最終形成由100個(gè)定量指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系為系統(tǒng)評(píng)價(jià)衛(wèi)生監(jiān)督體系提供了理論基礎(chǔ)。
　　 (二)方法和應(yīng)用創(chuàng)新
　　 1、課題組運(yùn)用規(guī)范差距分析方法，從保障衛(wèi)生監(jiān)督公共職能切實(shí)落實(shí)的角度出發(fā)，研制了我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督體系的人力和經(jīng)費(fèi)配置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法；并運(yùn)用該方法測(cè)算了在切實(shí)落實(shí)公共職能的前提下，我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督體系應(yīng)該配置的人