轉(zhuǎn)型期中國(guó)反壟斷政策研究.pdf

1、反壟斷政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、限制個(gè)人、企業(yè)或政府部門(mén)的壟斷行為而實(shí)施的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)政策。其核心目標(biāo)是通過(guò)保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮,從而提高生產(chǎn)效率和資源配置效率,增進(jìn)消費(fèi)者福利。它作為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的“事后調(diào)節(jié)”措施,通常以法律形式出現(xiàn)。反壟斷政策是競(jìng)爭(zhēng)政策的核心內(nèi)容,是狹義的競(jìng)爭(zhēng)政策,其理論基礎(chǔ)是競(jìng)爭(zhēng)理論和產(chǎn)業(yè)組織理論。
　　 我國(guó)于2007年8月30日頒布了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》,

2、并于2008年8月1日正式實(shí)施。這部法律的出臺(tái)適應(yīng)了中國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求,有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,提高經(jīng)濟(jì)效率。然而,中國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)上的壟斷勢(shì)力并非主要源自私人部門(mén)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為,更多地是來(lái)自于政府部門(mén)濫用行政權(quán)力制造的進(jìn)入壁壘和市場(chǎng)分割。
　　 我國(guó)反壟斷法最大的亮點(diǎn)在于明確禁止行政性壟斷,符合中國(guó)國(guó)情。同時(shí)順應(yīng)國(guó)際潮流,引入了域外適用原則和合理原則,明確了市場(chǎng)支配地位的標(biāo)準(zhǔn)。最大的挑戰(zhàn)在于缺乏一個(gè)獨(dú)立

3、的、權(quán)威性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和具體的實(shí)施細(xì)則。同時(shí),我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)、法院在反壟斷法實(shí)施中的地位和作用都將構(gòu)成反壟斷法實(shí)施過(guò)程中的挑戰(zhàn)。另外,對(duì)壟斷行為刑事制裁的缺失和對(duì)行政壟斷制裁力度的缺乏也是我反壟斷法的缺陷。
　　 本文在詳細(xì)回顧了競(jìng)爭(zhēng)理論和產(chǎn)業(yè)組織理論的演化,考察了國(guó)外反壟斷政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,運(yùn)用跨學(xué)科研究法、歷史的方法、定量分析和定性分析相結(jié)合等方法對(duì)我國(guó)反壟斷政策的發(fā)展歷程、反壟斷政策的構(gòu)成、反壟斷

4、政策與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系、我國(guó)反壟斷法實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)等進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的分析,以期推動(dòng)我國(guó)反壟斷政策的理論研究和實(shí)踐發(fā)展。
　　 與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程相對(duì)應(yīng),我國(guó)反壟斷政策的發(fā)展大致也經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一個(gè)時(shí)期是1949年新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放之前,這一時(shí)期,我國(guó)實(shí)行了以行政管理和單一公有制為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),其實(shí)質(zhì)是一種國(guó)家壟斷和政府控制的經(jīng)濟(jì)。國(guó)家壟斷了經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)。因而,這一時(shí)

5、期并不存在反壟斷政策,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家壟斷是我國(guó)現(xiàn)階段行政壟斷的深刻歷史淵源:第二個(gè)時(shí)期是1978年改革開(kāi)放之后到2001年我國(guó)加入WTO的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期。這一時(shí)期,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以市場(chǎng)化為切入點(diǎn),在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。漸進(jìn)式的改革策略客觀上形成了計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外、體制內(nèi)與體制外并存的特殊市場(chǎng)格局,一定程度上形成了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的錯(cuò)位；第三個(gè)時(shí)期是2001年我國(guó)加入WTO之后,繼續(xù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,全面融入經(jīng)

6、濟(jì)全球化時(shí)期。這一時(shí)期,我國(guó)企業(yè)面臨著更為開(kāi)放的國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,這就要求我國(guó)的反壟斷政策要具有國(guó)際視野,加強(qiáng)反壟斷政策的國(guó)際合作。
　　 禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位和控制經(jīng)營(yíng)者集中,被稱為反壟斷法的三大支柱,我國(guó)反壟斷法也明確禁止這三種壟斷行為。在規(guī)制壟斷協(xié)議方面,我國(guó)采用了本身違法原則和合理原則相結(jié)合,適用合理原則的壟斷協(xié)議要求經(jīng)營(yíng)者證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。同時(shí),

7、我國(guó)反壟斷法還禁止行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為。在規(guī)制濫用市場(chǎng)支配地位方面,我國(guó)反壟斷法禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者從事的行為包括:壟斷高價(jià)和壟斷低價(jià)、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、價(jià)格歧視、搭售等。同時(shí)還規(guī)定了認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位應(yīng)考慮的因素和市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制方面,我國(guó)反壟斷法只干預(yù)某些嚴(yán)重影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)合并,而不妨礙大多數(shù)的企業(yè)合并。在經(jīng)營(yíng)者集中審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上,主要考慮經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及

8、控制力,相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度,集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等因素。同時(shí),我國(guó)反壟斷法還實(shí)行效率抗辯和資產(chǎn)剝離制度。在控制經(jīng)營(yíng)者集中的程序規(guī)范上,我國(guó)反壟斷法實(shí)行強(qiáng)制事前申報(bào)制度。
　　 行政壟斷是行政機(jī)關(guān)及其所屬機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力實(shí)施的一種禁止、限制、排斥或妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。行政壟斷作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的一種特殊現(xiàn)象,往往是依靠公共權(quán)力來(lái)獲取產(chǎn)業(yè)的獨(dú)占地位或達(dá)到區(qū)域市場(chǎng)封鎖的目的。行政性壟斷產(chǎn)生的直接因?yàn)槭切姓?/p>

9、權(quán)力的濫用,深層次的因?yàn)樵谟谖覈?guó)地方政府和行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的利益,導(dǎo)致其利用手中權(quán)力保護(hù)本地區(qū)或本行業(yè)的企業(yè)；我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)單一的國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體,政府作為股東和作為市場(chǎng)管理者的角色沖突,難以平等地對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者；政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)換滯后導(dǎo)致的政府角色定位模糊,政府的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。此外,有效的行政壟斷法律控制制度的缺失,也是行政壟斷廣泛存在的深層次因?yàn)椤Ｐ姓艛嘣斐上M(fèi)者剩余向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移、較高的制度性進(jìn)入壁壘

10、阻礙了新企業(yè)的進(jìn)入和在位企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新步伐,導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)效率低下,地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和收入分配差距的拉大。我國(guó)目前行政壟斷規(guī)制存在的主要問(wèn)題在于缺乏獨(dú)立的行政壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)、行政壟斷規(guī)制越位與缺位現(xiàn)象并存,對(duì)規(guī)制者的監(jiān)管缺位,行政壟斷違法責(zé)任小,執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象嚴(yán)重。造成行政壟斷規(guī)制失靈的因?yàn)樵谟谖覈?guó)壟斷性行業(yè)政企合一的管理體制、政府的信息不完全決定的有限理性、政府自身利益與公共利益的沖突及法律體系的不健全。因此,我國(guó)行政壟斷規(guī)制改革必須轉(zhuǎn)變政

11、府經(jīng)濟(jì)職能,實(shí)行政企分開(kāi)、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、構(gòu)建多元化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體、組建獨(dú)立的有權(quán)威性的規(guī)制機(jī)構(gòu)、深化財(cái)稅體制改革,理順中央與地方的關(guān)系。
　　 市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是指在某一特定市場(chǎng)中,一定產(chǎn)業(yè)的企業(yè)與企業(yè)之間在數(shù)量、市場(chǎng)份額和規(guī)模上的關(guān)系特征以及由此決定的競(jìng)爭(zhēng)形式。改革開(kāi)放以后,20世紀(jì)80年代,中國(guó)的產(chǎn)業(yè)組織表現(xiàn)為制造業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的逆集中化趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代以來(lái),一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)集中化的趨勢(shì)。目前已經(jīng)形成了多種所有制形式、大中小

12、企業(yè)并存的局面,越來(lái)越多的產(chǎn)業(yè)開(kāi)始形成了有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。但總體來(lái)看,我國(guó)目前市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特征仍然為低集中、分散競(jìng)爭(zhēng)型,企業(yè)普遍創(chuàng)新不足。但我國(guó)的主要的壟斷行業(yè)雖然經(jīng)過(guò)多次重組,仍然呈現(xiàn)出國(guó)有產(chǎn)權(quán)比重過(guò)高,市場(chǎng)集中度較高的態(tài)勢(shì)。因此,我國(guó)的反壟斷政策應(yīng)放棄結(jié)構(gòu)主義,著重限制企業(yè)和政府的壟斷行為,注重經(jīng)濟(jì)效率分析,使企業(yè)通過(guò)兼并重組提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
　　 產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷政策都是國(guó)家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的基本方式,

13、但二者干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理念、目標(biāo)和手段卻不相同。產(chǎn)業(yè)政策是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行的直接干預(yù),而反壟斷政策倡導(dǎo)市場(chǎng)理性,要求政府僅在出現(xiàn)壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)才進(jìn)行干預(yù)。日本政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷政策關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期,行政管理的治理慣性很容易使得產(chǎn)業(yè)政策而不是反壟斷政策成為政府的優(yōu)先選擇。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,只有建立和健全反壟斷政策,才能從根本上提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此,在協(xié)調(diào)二者之間

14、的關(guān)系時(shí),我國(guó)應(yīng)樹(shù)立反壟斷政策優(yōu)先的原則。同時(shí),充分利用反壟斷法的合理原則和“適用除外”規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。
　　 經(jīng)濟(jì)全球化條件下,越來(lái)越多的企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為,已跨越國(guó)界。單個(gè)國(guó)家或地區(qū)的反壟斷政策在應(yīng)對(duì)國(guó)際壟斷行為時(shí)存在著嚴(yán)重的缺陷。盡管許多國(guó)家規(guī)定了反壟斷法的域外適用權(quán),但域外適用常常會(huì)產(chǎn)生國(guó)家之間管轄權(quán)的沖突。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,不可能單靠指望反壟斷法的域外適用來(lái)抵制國(guó)際壟斷行為。因此,必須加強(qiáng)在反壟斷領(lǐng)域平