轉(zhuǎn)型期中國反壟斷政策研究.pdf

1、反壟斷政策是市場經(jīng)濟(jì)國家為保護(hù)和促進(jìn)市場競爭、限制個(gè)人、企業(yè)或政府部門的壟斷行為而實(shí)施的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)政策。其核心目標(biāo)是通過保護(hù)和促進(jìn)市場競爭,確保市場競爭機(jī)制作用的正常發(fā)揮,從而提高生產(chǎn)效率和資源配置效率,增進(jìn)消費(fèi)者福利。它作為對競爭結(jié)果的“事后調(diào)節(jié)”措施,通常以法律形式出現(xiàn)。反壟斷政策是競爭政策的核心內(nèi)容,是狹義的競爭政策,其理論基礎(chǔ)是競爭理論和產(chǎn)業(yè)組織理論。
　　 我國于2007年8月30日頒布了《中華人民共和國反壟斷法》,

2、并于2008年8月1日正式實(shí)施。這部法律的出臺(tái)適應(yīng)了中國完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求,有利于營造公平競爭的市場環(huán)境,提高經(jīng)濟(jì)效率。然而,中國現(xiàn)階段市場上的壟斷勢力并非主要源自私人部門的限制競爭行為,更多地是來自于政府部門濫用行政權(quán)力制造的進(jìn)入壁壘和市場分割。
　　 我國反壟斷法最大的亮點(diǎn)在于明確禁止行政性壟斷,符合中國國情。同時(shí)順應(yīng)國際潮流,引入了域外適用原則和合理原則,明確了市場支配地位的標(biāo)準(zhǔn)。最大的挑戰(zhàn)在于缺乏一個(gè)獨(dú)立

3、的、權(quán)威性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和具體的實(shí)施細(xì)則。同時(shí),我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)、法院在反壟斷法實(shí)施中的地位和作用都將構(gòu)成反壟斷法實(shí)施過程中的挑戰(zhàn)。另外,對壟斷行為刑事制裁的缺失和對行政壟斷制裁力度的缺乏也是我反壟斷法的缺陷。
　　 本文在詳細(xì)回顧了競爭理論和產(chǎn)業(yè)組織理論的演化,考察了國外反壟斷政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,運(yùn)用跨學(xué)科研究法、歷史的方法、定量分析和定性分析相結(jié)合等方法對我國反壟斷政策的發(fā)展歷程、反壟斷政策的構(gòu)成、反壟斷

4、政策與市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系、我國反壟斷法實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)等進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的分析,以期推動(dòng)我國反壟斷政策的理論研究和實(shí)踐發(fā)展。
　　 與中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程相對應(yīng),我國反壟斷政策的發(fā)展大致也經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一個(gè)時(shí)期是1949年新中國成立到1978年改革開放之前,這一時(shí)期,我國實(shí)行了以行政管理和單一公有制為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),其實(shí)質(zhì)是一種國家壟斷和政府控制的經(jīng)濟(jì)。國家壟斷了經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)。因而,這一時(shí)

5、期并不存在反壟斷政策,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家壟斷是我國現(xiàn)階段行政壟斷的深刻歷史淵源:第二個(gè)時(shí)期是1978年改革開放之后到2001年我國加入WTO的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期。這一時(shí)期,中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以市場化為切入點(diǎn),在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)逐步引入競爭機(jī)制。漸進(jìn)式的改革策略客觀上形成了計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外、體制內(nèi)與體制外并存的特殊市場格局,一定程度上形成了企業(yè)競爭關(guān)系的錯(cuò)位；第三個(gè)時(shí)期是2001年我國加入WTO之后,繼續(xù)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,全面融入經(jīng)

6、濟(jì)全球化時(shí)期。這一時(shí)期,我國企業(yè)面臨著更為開放的國內(nèi)外競爭環(huán)境,這就要求我國的反壟斷政策要具有國際視野,加強(qiáng)反壟斷政策的國際合作。
　　 禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位和控制經(jīng)營者集中,被稱為反壟斷法的三大支柱,我國反壟斷法也明確禁止這三種壟斷行為。在規(guī)制壟斷協(xié)議方面,我國采用了本身違法原則和合理原則相結(jié)合,適用合理原則的壟斷協(xié)議要求經(jīng)營者證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭,并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。同時(shí),

7、我國反壟斷法還禁止行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷行為。在規(guī)制濫用市場支配地位方面,我國反壟斷法禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事的行為包括:壟斷高價(jià)和壟斷低價(jià)、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、價(jià)格歧視、搭售等。同時(shí)還規(guī)定了認(rèn)定經(jīng)營者具有市場支配地位應(yīng)考慮的因素和市場支配地位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)營者集中規(guī)制方面,我國反壟斷法只干預(yù)某些嚴(yán)重影響市場競爭的企業(yè)合并,而不妨礙大多數(shù)的企業(yè)合并。在經(jīng)營者集中審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上,主要考慮經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額及

8、控制力,相關(guān)市場的市場集中度,集中對市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等因素。同時(shí),我國反壟斷法還實(shí)行效率抗辯和資產(chǎn)剝離制度。在控制經(jīng)營者集中的程序規(guī)范上,我國反壟斷法實(shí)行強(qiáng)制事前申報(bào)制度。
　　 行政壟斷是行政機(jī)關(guān)及其所屬機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力實(shí)施的一種禁止、限制、排斥或妨礙市場競爭的行為。行政壟斷作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的一種特殊現(xiàn)象,往往是依靠公共權(quán)力來獲取產(chǎn)業(yè)的獨(dú)占地位或達(dá)到區(qū)域市場封鎖的目的。行政性壟斷產(chǎn)生的直接因?yàn)槭切姓?/p>

9、權(quán)力的濫用,深層次的因?yàn)樵谟谖覈胤秸托袠I(yè)監(jiān)管部門的利益,導(dǎo)致其利用手中權(quán)力保護(hù)本地區(qū)或本行業(yè)的企業(yè)；我國產(chǎn)權(quán)制度改革滯后導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)單一的國有產(chǎn)權(quán)主體,政府作為股東和作為市場管理者的角色沖突,難以平等地對待所有的市場參與者；政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)換滯后導(dǎo)致的政府角色定位模糊,政府的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。此外,有效的行政壟斷法律控制制度的缺失,也是行政壟斷廣泛存在的深層次因?yàn)椤Ｐ姓艛嘣斐上M(fèi)者剩余向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移、較高的制度性進(jìn)入壁壘

10、阻礙了新企業(yè)的進(jìn)入和在位企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新步伐,導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)效率低下,地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和收入分配差距的拉大。我國目前行政壟斷規(guī)制存在的主要問題在于缺乏獨(dú)立的行政壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)、行政壟斷規(guī)制越位與缺位現(xiàn)象并存,對規(guī)制者的監(jiān)管缺位,行政壟斷違法責(zé)任小,執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象嚴(yán)重。造成行政壟斷規(guī)制失靈的因?yàn)樵谟谖覈鴫艛嘈孕袠I(yè)政企合一的管理體制、政府的信息不完全決定的有限理性、政府自身利益與公共利益的沖突及法律體系的不健全。因此,我國行政壟斷規(guī)制改革必須轉(zhuǎn)變政

11、府經(jīng)濟(jì)職能,實(shí)行政企分開、放寬市場準(zhǔn)入、構(gòu)建多元化的市場競爭主體、組建獨(dú)立的有權(quán)威性的規(guī)制機(jī)構(gòu)、深化財(cái)稅體制改革,理順中央與地方的關(guān)系。
　　 市場結(jié)構(gòu)是指在某一特定市場中,一定產(chǎn)業(yè)的企業(yè)與企業(yè)之間在數(shù)量、市場份額和規(guī)模上的關(guān)系特征以及由此決定的競爭形式。改革開放以后,20世紀(jì)80年代,中國的產(chǎn)業(yè)組織表現(xiàn)為制造業(yè)市場結(jié)構(gòu)的逆集中化趨勢。20世紀(jì)90年代以來,一些競爭性行業(yè)開始出現(xiàn)集中化的趨勢。目前已經(jīng)形成了多種所有制形式、大中小

12、企業(yè)并存的局面,越來越多的產(chǎn)業(yè)開始形成了有效競爭的市場結(jié)構(gòu)。但總體來看,我國目前市場結(jié)構(gòu)的特征仍然為低集中、分散競爭型,企業(yè)普遍創(chuàng)新不足。但我國的主要的壟斷行業(yè)雖然經(jīng)過多次重組,仍然呈現(xiàn)出國有產(chǎn)權(quán)比重過高,市場集中度較高的態(tài)勢。因此,我國的反壟斷政策應(yīng)放棄結(jié)構(gòu)主義,著重限制企業(yè)和政府的壟斷行為,注重經(jīng)濟(jì)效率分析,使企業(yè)通過兼并重組提高國際競爭力,推動(dòng)我國市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
　　 產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷政策都是國家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的基本方式,

13、但二者干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理念、目標(biāo)和手段卻不相同。產(chǎn)業(yè)政策是政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行的直接干預(yù),而反壟斷政策倡導(dǎo)市場理性,要求政府僅在出現(xiàn)壟斷或限制競爭行為時(shí)才進(jìn)行干預(yù)。日本政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷政策關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)值得中國借鑒。由于我國處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期,行政管理的治理慣性很容易使得產(chǎn)業(yè)政策而不是反壟斷政策成為政府的優(yōu)先選擇。但從長遠(yuǎn)來看,只有建立和健全反壟斷政策,才能從根本上提高我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。因此,在協(xié)調(diào)二者之間

14、的關(guān)系時(shí),我國應(yīng)樹立反壟斷政策優(yōu)先的原則。同時(shí),充分利用反壟斷法的合理原則和“適用除外”規(guī)定來實(shí)現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策。
　　 經(jīng)濟(jì)全球化條件下,越來越多的企業(yè)限制競爭的行為,已跨越國界。單個(gè)國家或地區(qū)的反壟斷政策在應(yīng)對國際壟斷行為時(shí)存在著嚴(yán)重的缺陷。盡管許多國家規(guī)定了反壟斷法的域外適用權(quán),但域外適用常常會(huì)產(chǎn)生國家之間管轄權(quán)的沖突。中國作為一個(gè)發(fā)展中國家,不可能單靠指望反壟斷法的域外適用來抵制國際壟斷行為。因此,必須加強(qiáng)在反壟斷領(lǐng)域平