孟加拉國ppp模式現(xiàn)狀分析研究

1、孟加拉國屬于南亞國家，雖然近 9 年保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，但仍然處于中低收入國家水平，相對落后的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。孟加拉國政府希望通過持續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資來改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投入的持續(xù)增加，公共債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大。為了改善這種困境，孟加拉國政府不斷改善政策環(huán)境，通過PPP 等方式不斷加大力度吸引外商投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，孟加拉國政府積極參與“一帶一路”和“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，通過

2、簽署國與國之間框架協(xié)議或備忘錄，吸引外國投資者運用 PPP 模式參與孟加拉國的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政策 政策導(dǎo)向一、 一、PPP 政府機構(gòu) 政府機構(gòu)孟加拉國政府于 2010 年 8 月在總理辦公室下成立了 PPP 管理委員會。同時，孟加拉國政府還在財政部下設(shè)立了 PPP Unit，專門負(fù)責(zé)監(jiān)管 PPP 項目的可行性，協(xié)助落實促成 PPP 項目落地的三個關(guān)鍵資金——前期技術(shù)支持資金、缺口資金、孟加拉國基礎(chǔ)設(shè)施融資基金。二、政策和法律保障 二

3、、政策和法律保障孟加拉國最早有關(guān) PPP 項目開發(fā)的政府文件為《Policy and Strategy for PPP，2010》，該文件指出了以 PPP 模式進(jìn)行項目開發(fā)對孟加拉國的重要性，并將 PPP 項目推動作為 2021 年藍(lán)圖及愿景。針對 PPP 機制下可行性缺口補貼（Viability Gap Funding，簡稱“VGF”），孟加拉國政府于 2012 年出臺了《Guideline for VGF for PPP Proje

4、ct 2012》，該文件的出臺為 PPP 付費方式提供了參考依據(jù)。2015 年 9 月，孟加拉國議會通過了 PPP 法案，該法案為 PPP 模式運行提供了明確和透明的法律及程序框架。2016 年 5 月，孟加拉國政府頒布了 PPP 項目指南《Procurement Guideline for PPP Projects，2016 and Guideline for Unsolicited Proposals，2016》，綜合性地闡述了 P

5、PP 項目文件準(zhǔn)備、開發(fā)等流程。2018 年，孟加拉國政府將該指南拆分為項目采購指南《Procurement Guideline for PPP Projects，2018》和非邀約建議書指南《Guideline for Unsolicited Proposals，2018》，進(jìn)一步明確細(xì)化了 PPP 項目的開發(fā)流程。實施現(xiàn)狀目前，孟加拉國 PPP 模式還處于初期階段，其招投標(biāo)流程、合同談判、擔(dān)保機制等都存在一定的可商議空間。截至 20

6、18 年底，孟加拉國政府原則上審批通過了 45 個項目采用 PPP 模式進(jìn)行開發(fā)，其中 12 個項目已經(jīng)簽署合同，16 個項目處在招標(biāo)階段，通過審批的 PPP 項目以交通項目最多（詳見下表）。書，邀請中標(biāo)單位與采購委員會簽署審批的 PPP 合同。目前，孟加拉國 PPP 項目擔(dān)保機制通常采用適應(yīng)性補償金和政府擔(dān)保（最低車流量、利潤擔(dān)保等）作為政府支持形式，付款機制采用政府支付協(xié)議（政府收費模式）和使用者支付協(xié)議（開發(fā)商收費模式）兩種形式。

7、從孟加拉國政府已經(jīng)招標(biāo)的項目來看，部分項目采用最低車流量擔(dān)保，部分采用年金模式，表明孟加拉國政府正在嘗試比較適合本國國情的擔(dān)保模式。存在的 存在的風(fēng)險 風(fēng)險一、政策 一、政策環(huán)境風(fēng)險 風(fēng)險雖然孟加拉國政府陸續(xù)出臺了支持 PPP 模式的相關(guān)政策及法律文件，但各項文件主要是原則性規(guī)定，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，實際操作指導(dǎo)性不強。對項目的擔(dān)保機制、風(fēng)險分擔(dān)、評標(biāo)內(nèi)容設(shè)置、PPP 合同管理、退出機制等問題沒有明確細(xì)致的規(guī)定。二、融 二、融資風(fēng)險 資風(fēng)險孟

8、加拉國境內(nèi)本土金融機構(gòu)大多為中小型機構(gòu)，資金實力有限且違約風(fēng)險大，難以滿足 PPP項目融資的需要。孟加拉國當(dāng)?shù)貍鶛?quán)市場不成熟，通過發(fā)行債權(quán)進(jìn)行融資也是困難重重。目前,孟加拉國政府寄希望于雙邊、多邊開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)解決融資問題，具體采用何種融資方式仍需由 PPP 私人合作機構(gòu)與孟加拉國政府結(jié)合孟加拉國金融體制及項目特點進(jìn)行探索。三、政府信用 三、政府信用風(fēng)險 風(fēng)險PPP 模式在孟加拉國處于起步階段，政府官員對 PPP 模式缺乏認(rèn)識，

9、政府更迭經(jīng)常導(dǎo)致政策發(fā)生變更，PPP 實踐過程中不可避免地出現(xiàn)政府不按合同約定付費、配套基礎(chǔ)設(shè)施未按約到位、政府監(jiān)管不力、社會資本在政府違約時有效救濟(jì)途徑少等問題，都將給 PPP 私人合作機構(gòu)帶來極大的損失。四、運 四、運營風(fēng)險 營風(fēng)險孟加拉國近年來雖然保持較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，但整體國民收入較低，生活環(huán)境較差，對于PPP 項目大眾付費意愿不強，嚴(yán)重影響 PPP 項目的投資回收。因 PPP 項目周期較長，實際運營過程中國家安全、宏觀經(jīng)濟(jì)、

10、社會環(huán)境、法律法規(guī)調(diào)整等都將會影響運營收益。同時，伴隨共建“一帶一路”的推進(jìn)，傳統(tǒng)建筑企業(yè)已成為 PPP 項目的主力，但傳統(tǒng)建筑企業(yè)的優(yōu)勢在于項目實施，而非項目運營管理上，專業(yè)運營管理人員的缺失及運營管理能力的薄弱也大大影響了項目的有效運營。五、退出 五、退出風(fēng)險 風(fēng)險目前，孟加拉國尚未有 PPP 項目成功退出的案例，理論上可行的公開上市、資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購等退出方式在孟加拉國實踐起來均存在很大的難度。為了確保私人提供的公共