我國環(huán)境公益訴訟公民原告資格探析

1、<p>　　我國環(huán)境公益訴訟公民原告資格探析</p><p>　　摘 要 公民提起環(huán)境公益訴訟，是實現(xiàn)環(huán)境民主的重要途徑之一，然而，我國當前立法并未賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，這在很大程度上降低了公眾參與環(huán)境保護的熱情與實效，同時也不利于對污染、破壞環(huán)境者及環(huán)境行政執(zhí)法者的監(jiān)督及對受害者的救濟。美國的環(huán)境公民訴訟制度具有成功的經(jīng)驗，因此，了解其公民原告資格的主要特點，通過比較借鑒，將公民納入環(huán)境公益

2、訴訟的原告之列，有利于完善我國的環(huán)境公益訴訟制度。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 公民 原告資格 美國 </p><p>　　作者簡介：王燕，江蘇師范大學法政學院副教授，中國礦業(yè)大學馬克思主義學院在讀博士。 </p><p>　　中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）11-106-02 </p>&

3、lt;p>　　公民享有原告資格是環(huán)境公益訴訟的最本質(zhì)要求，也是其環(huán)境權(quán)利的直接表現(xiàn)，面對日益嚴重的環(huán)境危機，鼓勵公眾參與環(huán)境保護事務，監(jiān)督污染破壞生態(tài)的行為及環(huán)境行政機關(guān)的執(zhí)法，是實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)益，改善我國生態(tài)環(huán)境的重要途徑之一。美國的環(huán)境公益訴訟制度是世界上最早且較為完善的，因此，了解其公民原告資格的主要內(nèi)容與特點，通過比較借鑒，賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，有利于完善我國的環(huán)境公益訴訟制度。 </p><

4、p>　　一、 我國環(huán)境公益訴訟公民原告資格現(xiàn)狀 </p><p>　　當前，我國經(jīng)過30多年的經(jīng)濟飛速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境正面臨著如美國上世紀40-60年代同樣的危機，當時，美國發(fā)生了多起嚴重的污染事故，至1970年，面對日益嚴重的環(huán)境危機，為了維護自身的健康和安全，也為了喚起政府與有關(guān)部門的警醒，公眾開始掀起一系列以世界地球日為代表的公益活動，呼吁環(huán)境保護，爭取環(huán)境公益訴訟的原告資格，并最終使這一愿望在立法及司

5、法上得以實現(xiàn)，反觀我國環(huán)境公益訴訟公民參與的情況，卻有不盡如人意之處，主要有以下幾個方面： </p><p>　　1.立法層面。雖然我國現(xiàn)行《憲法》在第9條及第26條規(guī)定了環(huán)境保護的國家責任及目的，但并未將環(huán)境權(quán)設定為公民的基本權(quán)利，因此未能給公民原告資格提供憲法指導，作為環(huán)境保護基本法的新《環(huán)境保護法》，第6條雖規(guī)定“一切單位和個人”都有保護環(huán)境的義務，第57條也規(guī)定了“公民、法人和其他組織”對污染、破壞環(huán)境的

6、行為具有向環(huán)境保護主管部門或監(jiān)管部門舉報的權(quán)利，但接下來的第58條有關(guān)環(huán)境公益訴訟的條款中，卻僅僅賦予了一定條件下的“社會組織”以提起公益訴訟的資格，至于訴訟法方面，修訂后的《民事訴訟法》第55條雖然規(guī)定了公益訴訟的內(nèi)容，但仍然只賦予了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，而將公民個人排除在原告范圍之外。 </p><p>　　2.司法層面。目前，在環(huán)境公益訴訟司法實踐中，多是檢察機關(guān)、環(huán)境行政

7、主管機關(guān)甚至環(huán)保團體作為原告提起的訴訟，公民作為環(huán)境公益訴訟原告提起的訴訟本身已極為少見，而在這極為少見的公民訴訟中，法院也大多沒有立案，這不僅對監(jiān)督環(huán)境違法行為極為不利，也嚴重地挫傷了公眾參與環(huán)境保護的積極性。 </p><p>　　反對者認為，我國目前還不宜賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，其觀點無外乎以下幾種：首先，認為會引起濫訴、累訟，因為若允許個人提起環(huán)境公益訴訟，就會不斷有“好事者”訴諸法庭，導致大量案

8、件涌入法院，給法院在時間、精力與資源上帶來很大的壓力；其次，擔心公民個人欠缺相應的訴訟能力，訴訟成本巨大、調(diào)查取證難及信息不對稱等因素，對人力、物力、財力都十分有限的個人而言，是提起環(huán)境公益訴訟的巨大障礙；最后，認為公民個人綜合素質(zhì)有待提高，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，老百姓大多有“懼訟”心理，他們目前的法律意識與訴訟熱情并不高，因此不宜將公民納入環(huán)境公益訴訟的原告范圍。但是，筆者認為，與其坐等公民環(huán)境法律意識提高之后再賦予其原告資格，不如先

9、賦予其資格、激發(fā)其熱情，使其自主積極地參與環(huán)境公益訴訟，從而提高其環(huán)境法律意識，這是辯證的、相輔相成的兩個方面。美國環(huán)境公民訴訟中公民原告資格的成功經(jīng)驗，對我國是很好的借鑒。 </p><p>　　二、美國環(huán)境公益訴訟公民原告資格的特點 </p><p>　　在美國，環(huán)境公益訴訟被稱為環(huán)境公民訴訟，有著特殊的社會歷史背景及豐富的理論基礎(chǔ)，其經(jīng)歷了從判例法到成文法的演變，直至上個世紀70年代

10、初期，才得以逐步確立，作為美國環(huán)境法的重要組成部分，其內(nèi)容十分豐富，條款涉及原告資格、被告與訴訟范圍等諸多方面，其中公民原告資格內(nèi)容十分值得借鑒，其主要特點如下： </p><p>　?。ㄒ唬┕娨庾R推動下產(chǎn)生 </p><p>　　上個世紀40年代之后，美國在經(jīng)濟迅速發(fā)展、成為世界上最繁榮的國家的同時，也遭遇了前所未有的環(huán)境危機，震驚世界的八大公害事件，就有兩個發(fā)生在美國，分別是多諾拉煙

11、霧事件（1948年）和洛杉磯光化學煙霧事件（1955年），1969年，又發(fā)生了圣?巴巴拉海峽石油污染事故，當年1月，在美國加州的圣?巴巴拉海峽，一座海上石油鉆井平臺發(fā)生了嚴重井噴，導致大約10公里的漫長的海岸線遭到污染，海洋生物和生態(tài)受到嚴重破壞，在媒體連篇累牘的報道過程中，公眾將早已覺察的其它環(huán)境污染和破壞現(xiàn)象聯(lián)系起來，內(nèi)心受到極大震動，尤其是二戰(zhàn)之后成長起來的年輕一代，文化素養(yǎng)普遍較高，環(huán)保意識很強，對生活與環(huán)境質(zhì)量有著更高的追求，

12、態(tài)度也更加積極、激進。面對日益嚴重的環(huán)境危機，人們對環(huán)境的擔憂與警醒，終于導致了1970年4月22日著名的地球日運動，該運動以出乎意料的規(guī)模迅速席卷全美，引起巨大反響，地球日運動推動了公民民主意識、權(quán)利意識的發(fā)展，人們要求立法確立公民環(huán)境權(quán)，賦予公眾監(jiān)督環(huán)境保護事務的權(quán)利，這在很大程度上推動了美國環(huán)境公民訴訟制度的建立，特別是促成了公民原告資格的實現(xiàn)。 </p><p>　?。ǘ叭魏稳恕钡钠鹪V資格 </

13、p><p>　　地球日活動之后，隨著輿論的推動及公民環(huán)保組織的發(fā)展，美國政府的立法、行政、司法三大部門都逐漸對環(huán)境問題作出了反應，國會率先在聯(lián)邦立法層面創(chuàng)建了環(huán)境公民訴訟制度，例如在1970年修訂的《清潔空氣法》中，不僅規(guī)定了公民參與環(huán)境保護的指導性條款，為公民提起環(huán)境訴訟提供了原則依據(jù)，肯定了公民在執(zhí)行法律中的重要地位，而且還規(guī)定了公民參與環(huán)境公益訴訟的具體條款，承認了公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，例如其第304

14、條a款規(guī)定“任何人”都可以以“保護公眾利益”的名義，向污染破壞環(huán)境者或環(huán)保行政機關(guān)提起公益訴訟，而不論其是否與此有直接的利害關(guān)系。此后，包括《清潔水法》、《海洋傾廢法》和《有毒物質(zhì)控制法》等幾乎所有美國的環(huán)境保護單行法中，都規(guī)定了公民訴訟條款，賦予了公民環(huán)境公益訴訟的原告資格。 　?。ㄈ┫薅ā皩嶋H損害”的標準 </p><p>　　賦予公民原告資格之初，這種資格是寬泛的，只要為了環(huán)境公益，任何人都可以提起環(huán)境

15、公益訴訟，而不論其是否為利害關(guān)系人，但是，情況在“塞拉俱樂部訴莫頓”案后發(fā)生了改變，1972年，著名的環(huán)保組織――塞拉俱樂部狀告美國國家森林局，認為它違法批準了沃爾特迪斯尼公司在礦王谷建造大型游樂場，破壞了該地風景的秀麗及本色，但最高法院卻在此案中推翻了下級法院的判決，認為原告提出的環(huán)境這一“一般性利益”的損害，構(gòu)不成“事實上的損害”。盡管這個案例被看成是美國環(huán)境公益訴訟公民資格過程中出現(xiàn)的暫時挫折，但之后包括《清潔水法》等法律在內(nèi)的關(guān)

16、于公民原告資格的內(nèi)容深受影響，紛紛以“實際損害”作為公民提起環(huán)境公益訴訟的前提條件，好在，在此后的司法實踐中，這種“實際損害”并沒有被局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟損害，環(huán)境的舒適、美感與享受等環(huán)境損害也被包括在內(nèi)，當然，僅僅是對環(huán)境事務的關(guān)心，則并不能被認為受到“實際損害”而獲得原告資格，這就將一部分因“好事者”引起的累訟擋在法院門外。 </p><p>　?。ㄋ模┰O置預防濫訟的限制 </p><p>

17、;　　美國的環(huán)境公益訴訟制度較為科學與完善，不僅體現(xiàn)在它順應環(huán)境正義與道德的要求，賦予了公眾環(huán)境公益訴訟的原告資格，切實體現(xiàn)了對公眾環(huán)境權(quán)的保護，而且其巧妙之處在于，即實現(xiàn)了公眾對環(huán)境污染破壞者與環(huán)境行政執(zhí)法者的監(jiān)督，又成為環(huán)境執(zhí)法的重要補充，節(jié)約了大量公共資源。同時，它還設立了相應的限制條件，從客觀上解除了濫訟累訴之虞。這些條件主要有三個方面：其一，針對環(huán)保行政機關(guān)的公民訴訟，只能針對其非自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行為或義務提起；其二，當環(huán)保

18、行政機關(guān)已經(jīng)開始啟動對污染、破壞環(huán)境行為者的追究程序的，公民將不可再就同一事實提起訴訟；其三，起訴人必須在起訴前將“起訴意愿通知書”送給被告和相關(guān)的環(huán)保行政機關(guān)，在該通知書送交之日起滿60日后，方有權(quán)向法院起訴。 </p><p>　　三、我國環(huán)境公益訴訟公民起訴資格之建議 </p><p>　?。ㄒ唬┨岣吖姯h(huán)境法制觀念 </p><p>　　回顧美國環(huán)境公益訴訟

19、制度的產(chǎn)生，我們可以看到，大規(guī)模的環(huán)保群眾運動及公眾環(huán)境意識、法律意識的提高，對這一制度的建立起到了非常重要的推動作用，當然，這與美國憲政崇尚個人主義與自由精神，公眾具有較強的民主意識有很大關(guān)系。至于我國目前的實現(xiàn)情況，筆者認為，雖不能將公眾的環(huán)境法律意識作為賦予其公益訴訟原告資格的前提條件，但面對越來越嚴重的環(huán)境危機，進一步強化公眾環(huán)境法律意識，顯得尤為重要。目前，我國公眾的環(huán)境法律意識總體不高，究其原因，主要是“人治”的傳統(tǒng)思想作怪

20、及環(huán)境倫理道德的缺失，因此，必須加強全民環(huán)境法制觀念教育，進行從幼兒園到社區(qū)的全方位的環(huán)境法律、環(huán)境倫理的灌輸，從而培養(yǎng)公眾的環(huán)境保護意識、生態(tài)倫理道德及環(huán)境法制觀念，激發(fā)公民參與環(huán)境保護事務的積極性，更為環(huán)境公益訴訟公民原告資格的實現(xiàn)提供良好的人文基礎(chǔ)。 </p><p>　?。ǘ┝⒎ㄙx予公民起訴資格 </p><p>　　環(huán)境污染與破壞行為侵害的是環(huán)境公益，是每個公民的健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)

21、和享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利，這種侵害具有間接性、潛伏性及不確定性，將公民納入環(huán)境公益訴訟的原告，不僅有利于對環(huán)境污染破壞者和環(huán)境行政執(zhí)法者的監(jiān)督，還有利于預防企業(yè)行為因科學不確定性可能給環(huán)境帶來的不良后果，基于此，放寬環(huán)境公益起訴資格，已成為世界各國環(huán)境立法的趨勢。同時，從人民主權(quán)的角度理解，公民訴訟是民主政治在訴訟領(lǐng)域的具體反映，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格，不僅僅是一個訴訟程序的問題，更反映了一個國家對公民環(huán)境權(quán)保護的程度。而中國現(xiàn)行的

22、立法，雖然新《民事訴訟法》第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，賦予了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的資格，但卻將公民排除在原告范圍之外，同時，何為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”也不夠明確具體，使我國的環(huán)境公益訴訟制度并未真正建立且處在較為尷尬的境地。因此，要使公民訴訟有法可依，首先應在憲法上確立公民環(huán)境權(quán)，其次在《環(huán)境保護法》及《民事訴訟法》等法律法規(guī)中明確賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格。 </p><p>

23、　　（三）放寬資格同時設定標準 </p><p>　　在美國的環(huán)境公民訴訟中，雖然聯(lián)邦法律賦予了任何公民起訴的資格，但前提是其受到了“實際損害”，這種“實際損害”除了經(jīng)濟上的損害，還包括視覺美感、娛樂享受等利益的損害，因為環(huán)境利益不同于一般的經(jīng)濟利益，只有這樣才能認定原告與損害之間的利害關(guān)系，以最終認可公民的起訴資格，而我國一些學者認為環(huán)境公益訴訟就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出“私人為公益”的顯著特點，因此，

24、任何組織或個人，為了維護國家、社會利益，都可以提起環(huán)境公益訴訟，而不必考慮“時間”、“地域”。筆者認為這種觀點雖然擴大了起訴主體范圍，但為免濫訟，仍須設置相應的限制標準，在賦予任何人包括公民環(huán)境公益訴訟的原告資格同時，將已經(jīng)或即將受到其所指控的污染環(huán)境違法行為的“事實上的損害”設為前提，以防止不必要的訴訟，當然，這種損害不管是直接的還是間接的，也不管是對個人利益還是對公共利益，抑或不論是財產(chǎn)的、人身的、精神的還是環(huán)境的損害，都可以認定為

25、“事實上的損害”。 </p><p>　　（四）設置防止濫訟的前置程序 </p><p>　　環(huán)境公益訴訟能有效發(fā)揮公民的監(jiān)督作用，成為環(huán)境行政執(zhí)法的重要補充，然而，過多的公民訴訟，也會使法院負擔過重、不堪滋擾；同時作為被告的行政主管機關(guān)也往往在應訴上疲于應付，影響行政效率。因此，我國可以借鑒美國的做法，并結(jié)合中國的司法實踐，設置一個防止濫訟的前置程序，即規(guī)定公民在提起環(huán)境公益訴訟之前，應

26、當先行對污染環(huán)境的行為及環(huán)境行政機關(guān)的不作為進行檢舉、揭發(fā)和督促，將一個類似于美國環(huán)境公益訴訟中的“起訴意愿通知書”送達對方，希望其能在法定時間內(nèi)主動糾正違法行為，在告知義務的法定期間，若違法者已糾正了違法行為，則法院可以拒絕受理原告就同一事由提起的訴訟；若行政機關(guān)不作為或違法行為依然繼續(xù)，公民則可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p&g

27、t;<p>　　[1]王曦.美國環(huán)境法概論.武漢大學出版社.1992. </p><p>　　[2]常紀文.我國環(huán)境公益訴訟立法存在的問題及其對策.現(xiàn)代法學.2007（5）. </p><p>　　[3]崔華平.美國環(huán)境公益訴訟制度研究.環(huán)境保護.2008（12B）. </p><p>　　[4]李靜云.美國的環(huán)境公益訴訟.中國環(huán)境報.2013年7月4