經(jīng)濟(jì)學(xué)畢業(yè)論文----淺談中國土地儲備制度融資方式

1、<p>　　【摘 要】土地儲備是政府有效控制城市土地開發(fā)利用的一種常用手段，有利于解決城市化進(jìn)程中的一些困難并能夠科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展。目前，我國土地儲備制度仍然處于初級階段土地儲備融資渠道相對單一不夠完善。本文首先對土地儲備制度的進(jìn)行了介紹；其次對財政撥款、舉借貸款、預(yù)收土地款等土地儲備制度融資方式的加以權(quán)衡，并在此基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前我國土地儲備制度融資方式存在的缺點和不足；再次對不同城市的土地儲備制度的研究具體反映出中國當(dāng)前土

2、地儲備制度融資方式存在的問題；最后提出了拓寬土地儲備制度融資新途徑。</p><p>　　【關(guān)鍵詞】 土地儲備制度；融資方式；問題；途徑</p><p>　　【Abstract】Land reserve is the government to control urban land exploitation of a commonly used method, to solve some

3、 difficulties in the process of urbanization and scientific planning to urban development. At present, our country land reserve system is still in its infancy land reserve the financing channels relative single are not p

4、erfect. This paper first to the land reserve system are introduced; Next to financial allocation, borrowed loans, deposit of land and land reserve system of the fin</p><p>　　【Key words】Land reserve system；Fi

5、nancing method；Problem way</p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　引言1</b></p><p>　　一、土地儲備制度的起源2</p><p>　　二、土地儲備制度理論基礎(chǔ)2</p><p>　?。ㄒ唬┩?/p>

6、地儲備評價理論3</p><p>　?。ǘ┩恋毓┬枥碚?</p><p>　?。ㄈ┛沙掷m(xù)發(fā)展理論3</p><p>　　三、目前我國常用的土地儲備制度融資方式4</p><p><b>　?。ㄒ唬┴斦芸?</b></p><p><b>　　（二）舉借貸款5</b

7、></p><p>　　（三）預(yù)收土地款6</p><p>　　四、不同城市土地儲備制度融資方式的比較分析6</p><p>　　（一）蘭州市土地儲備制度融資方式分析6</p><p>　?。ǘ┰狸柺型恋貎渲贫热谫Y方式分析9</p><p>　　（三）浦東土地儲備制度融資方式分析11</p&g

8、t;<p>　　（四）雅安市雨城區(qū)土地儲備制度融資方式分析14</p><p>　　五、拓寬土地儲備制度融資新途徑17</p><p><b>　　六、結(jié)論18</b></p><p><b>　　參考文獻(xiàn)19</b></p><p><b>　　引言</b&g

9、t;</p><p>　　土地儲備是政府有關(guān)部門按照法律程序，運用市場機(jī)制，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過回收、收購、置換、征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理機(jī)制或行為[1]。土地儲備制度起源于國外，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已較為完善。我國的土地儲備制度是在借鑒國外土地儲備制度的運作方式，并結(jié)合我國具體情況的基礎(chǔ)上建立起來的，建立的起因和目標(biāo)與國外土地

10、儲備制度的設(shè)立和發(fā)展存在較大差距。</p><p>　　我國的土地儲備制度，是土地使用制度改革和深化的產(chǎn)物，是政府適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的土地資源配置的制度創(chuàng)新，是城市土地配置機(jī)制和管理體制的重大改革，是政府經(jīng)營城市的核心和關(guān)鍵。我國城市土地儲備制度自上個世紀(jì)末在滬杭地區(qū)最早出現(xiàn)，隨著國務(wù)院2001年4月在《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中對該制度的首肯，全國大部分城市很快就開始了模仿和推行。</

11、p><p>　　我國建立城市土地儲備制度的初衷，歸根到底在于解決城市存量土地利用管理混亂問題，這一問題是我國舊有土地使用制度留下的一個惡疾。20世紀(jì)90年代以前，我國長期實行無償、無期限行政劃撥的城市土地供給體制，甚至工商企業(yè)的經(jīng)營性用地也以行政劃撥的方式無償供給。雖然自1990年后逐步確立并推行有償、有期限的土地使用權(quán)出讓制度，嚴(yán)格限制劃撥用地的范圍，但并未改變城市存量土地大量由各種企、事業(yè)單位控制的既存格局。隨著

12、我國土地制度改革以及國有企業(yè)改革的不斷深化，解決這些存量土地的利用問題日益顯現(xiàn)出現(xiàn)實的迫切性。隨著這些調(diào)控政策的出臺，利用城市存量土地成為城市政府增加建設(shè)用地供給和地方財政收入的重要渠道。</p><p>　　目前，中國土地儲備融資渠道相對單一，已成為制約土地儲備的瓶頸。而現(xiàn)在國內(nèi)大量的存量資金缺乏多樣化的投資渠道，這為拓寬儲備土地融資渠道提供了市場基礎(chǔ)。根據(jù)人民銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2007年8月末，金融機(jī)構(gòu)本外幣

13、各項存款余額為38.97萬億元，同比增長15.76%；金融機(jī)構(gòu)人民幣各項存款余額37.74萬億元，同比增長16.52%。從中可以看出，我國社會有大量的儲蓄存款尋找投資渠道，只要宣傳得當(dāng)，組織措施有力，拓寬土地儲備的融資渠道完全是可行的。</p><p>　　本文首先在借鑒國內(nèi)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分析了國內(nèi)土地儲備制度的特點，分析了國內(nèi)土地儲備制度產(chǎn)生的背景和依據(jù)，介紹我國幾種常用土地儲備制度融資方式及其風(fēng)險。又圍繞不同

14、城市土地儲備制度融資方式進(jìn)行研究。最后提出了拓展土地儲備制度融資方式。</p><p>　　一、土地儲備制度的起源</p><p>　　土地儲備最早起源于1896年的荷蘭，主要在荷蘭的阿姆斯特丹、鹿特丹等地區(qū)率先試行[2]。到20世紀(jì)初期，土地儲備制度開始在歐洲大陸普及，比利時、以色列、匈牙利、西班牙等國家也成立各自的土地儲備中心和機(jī)構(gòu)，開始實行土地儲備制度。20世紀(jì)中期，土地儲備制度來到

15、了美洲大陸，澳大利亞加拿大等國家也開始實行這個制度的行為。由于各國家的經(jīng)濟(jì)制度、土地所有制、土地管理制度以及歷史、文化、宗教等方面的差異，國家對推行土地儲備政策的目的也各不相同。</p><p>　　土地儲備制度實施的成果方面，各國都將土地制度的實施與本國國情緊密結(jié)合，都取得了不小的成功，尤其是在北歐國家瑞典、荷蘭，土地儲備制度經(jīng)過多年的發(fā)展，為廣大的城市居民創(chuàng)造了高品質(zhì)的居住環(huán)境，有效控制了土地價格的上漲速度，

16、并且儲備了足夠平衡市場的土地，對市場的規(guī)范發(fā)展起到了有效的調(diào)控作用。[3]同時，土地儲備制度的實施過程中也存在著許多問題，例如，對于儲備土地以外的土地，土地儲備產(chǎn)生了負(fù)作用，助長了一些土地投機(jī)行為政府對于儲備土地的低效利用，使土地儲備制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至干擾了土地市場的正常運行，這些都是我國開展土地儲備制度所必需考慮的問題。1982年深圳特區(qū)首次向土地使用者收取城市土地使用費用，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入了城市使用制度改革。我國第一個成

17、熟的土地儲備制度出現(xiàn)在杭州，截至2005年2月，全國已設(shè)立土地收購儲備機(jī)構(gòu)1700余家，累計收購?fù)恋孛娣e230多萬畝。</p><p>　　我國實行土地儲備制度時間不長，各種配套機(jī)制和法規(guī)尚處制定和探索階段，整體機(jī)制運行尚不規(guī)范，尤其是機(jī)構(gòu)資金來源方面，受到各方制約較多，發(fā)展滯緩。土地儲備制度從形式上看是以土地為標(biāo)的的儲備制度，但究其實質(zhì)為資源儲備以及資金儲備，土地作為資源，獲得土地就必須付出資金，因此土地儲備機(jī)

18、構(gòu)的資本來源、資本循環(huán)、資本增值是整體制度的核心環(huán)節(jié)。</p><p>　　二、土地儲備制度理論基礎(chǔ)</p><p>　　我國土地儲備制度從開始地方試點發(fā)展至今時間并不長，怎樣規(guī)范和發(fā)展我國土地儲備制度任重而道遠(yuǎn)。為使我國土地儲備制度的發(fā)展更加科學(xué)、明確，通過研究土地儲備的相關(guān)理論，增加對土地儲備的理論指導(dǎo)是十分重要的。本文歸納的土地儲備制度理論基礎(chǔ)主要包括土地儲備評價理論、土地供需理論、

19、可持續(xù)發(fā)展理論。</p><p>　?。ㄒ唬┩恋貎湓u價理論</p><p>　　土地儲備工作現(xiàn)階段比較重視實際操作，往往忽視了對城市化過程中占據(jù)重要地位的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢和市場風(fēng)險防范的理論研究。土地收購儲備的資金渠道不夠多元化，儲備風(fēng)險比較集中于銀行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)階段由于城市房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮發(fā)展，土地需求逐年增加，但如果房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展遇到困境，土地儲備機(jī)構(gòu)土地收益下降，資金鏈斷流，

20、可能導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)陷入困境。[4]</p><p>　　國家和地方政府尚未頒布與之相配套的法律、法規(guī)，相關(guān)政策也缺乏明確性和廣泛應(yīng)用性，使土地儲備的運作存在諸多的風(fēng)險因素。防患于未然，增強土地儲備的風(fēng)險意識，健全和完善土地儲備運作的風(fēng)險控制機(jī)制，避免風(fēng)險的產(chǎn)生或盡量降低風(fēng)險的損害。因此建立土地儲備評價制度對土地儲備工作降低風(fēng)險，促進(jìn)土地儲備制度健康、有序發(fā)展是十分重要的。土地儲備的內(nèi)容豐富而復(fù)雜，基于土地儲備內(nèi)

21、容的土地儲備評價制度可以分為“土地儲備風(fēng)險評價、潛力評價、實施評價、項目評價、計劃評價與規(guī)劃評價等幾個方面?！?lt;/p><p><b>　?。ǘ┩恋毓┬枥碚?lt;/b></p><p>　　土地資源的合理配置在市場經(jīng)濟(jì)的情況下，主要通過市場調(diào)節(jié)供給來實現(xiàn)。理論是現(xiàn)代資源合理配置的重要理論基礎(chǔ)。土地作為一種稀缺資源，其供給在的市場經(jīng)濟(jì)條件下顯得尤為珍貴。由于土地資源的重要

22、性，人們不能沒有節(jié)制的亂占土地，將農(nóng)用地改為建設(shè)用地。土地的供給必須是適當(dāng)?shù)?、合理的?lt;/p><p>　　隨著人口的逐年增加和社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，人們對耕地和建設(shè)用地的需求都在急劇增加。如何在土地總量有限的的情況下，充分利用好土地資源，實現(xiàn)土地的供需平衡，是關(guān)系到人類生存與發(fā)展的關(guān)鍵。[5]土地儲備制度應(yīng)該以土地供需平衡理論為依據(jù):首先，將城市存量土地和新增土地全部納入城市儲備土地，實現(xiàn)土地

23、的壟斷供應(yīng)；其次，再根據(jù)土地市場的需要，采取招標(biāo)、拍賣、出讓等方式，將城市儲備的土地投放土地市場，土地需求者通過市場獲取土地。土地供需理論是土地儲備的最基本的理論基礎(chǔ)之一</p><p>　　（三）可持續(xù)發(fā)展理論</p><p>　　可持續(xù)發(fā)展理論可以說是城市可持續(xù)發(fā)展的核心理論，而土地儲備制度是城市發(fā)展的重要保障，因此可持續(xù)發(fā)展理論是土地儲備制度的基礎(chǔ)理論。人類發(fā)展至今，產(chǎn)生了兩種截然不

24、同的發(fā)展觀:傳統(tǒng)的發(fā)展觀和可持續(xù)的發(fā)展觀。歷史證明，傳統(tǒng)的發(fā)展觀片面追逐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種指導(dǎo)觀念在工業(yè)化的初級階段占據(jù)主流地位，其帶來的慘重代價就是環(huán)境污染、資源浪費，其發(fā)展的最后結(jié)果就是自然資源的枯竭、環(huán)境的惡化。而與此相反，可持續(xù)發(fā)展觀是為了避免或者緩和發(fā)展帶來種種矛盾而產(chǎn)生的新的發(fā)展理念。其強調(diào)人、社會、環(huán)境和諧相處的理念逐漸被當(dāng)代所接受，并成為社會發(fā)展的根本理論。根據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會首腦會議通過的《21世紀(jì)議程》等

25、文件的定義，可持續(xù)發(fā)展是“一種滿足當(dāng)代生活需求，但不危害子孫實現(xiàn)其生活需求的發(fā)展模式”。</p><p>　　可持續(xù)發(fā)展理論本身具有豐富的內(nèi)涵:第一，可持續(xù)發(fā)展理論將發(fā)展作為出發(fā)點和歸宿點，如果沒有發(fā)展就不必談可持續(xù)發(fā)展。因為發(fā)展是人類生存的最基本的需要和永恒的主題，其本質(zhì)就是要是要滿足人類的生存和追求更高更好生活的需求。只有通過發(fā)展才能解決我們目前面臨的社會問題、環(huán)境問題、資源問題;只有通過發(fā)展才能獲得實現(xiàn)可持

26、續(xù)發(fā)展所需的各種前提條件和技術(shù)、資金支持。第二，可持續(xù)發(fā)展要求“協(xié)調(diào)”。人類的數(shù)千年發(fā)展史，是人類征服自然發(fā)展自己的歷史，但是這個過程中社會、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境之間的矛盾越來越不可調(diào)和，人類的發(fā)展受到了越來越多的局限。</p><p>　　如何實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，必須堅持社會、環(huán)境、資源、人類的和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，可持續(xù)發(fā)展追求發(fā)展的公平性，核心問題在于如何進(jìn)行資源的分配?！百Y源的分配在時間和空

27、間上都應(yīng)體現(xiàn)出一種公平關(guān)系和合理性，即代際公平和代內(nèi)不同人群、不同區(qū)域或不同國家之間的公平與合理狀態(tài)?！?lt;/p><p>　　土地儲備制度的理論基礎(chǔ)可持續(xù)發(fā)展理論對于城市發(fā)展，以及土地儲備的運行都具有根本性的指導(dǎo)意義。[6]土地儲備的目的就是為了城市的可持續(xù)發(fā)展，因此必須將可持續(xù)理論作為土地儲備工作的指導(dǎo)理論和衡量標(biāo)準(zhǔn)。</p><p>　　三、目前我國常用的土地儲備制度融資方式及其風(fēng)險&

28、lt;/p><p><b>　?。ㄒ唬┴斦芸?lt;/b></p><p>　　財政撥款是政府無償撥付給企業(yè)的資金，通常在撥款時明確規(guī)定了資金用途。 其資金來源一般為本級政府財政收入，一般用于公共事業(yè)（教育、衛(wèi)生、交通、市政、科研、國家大中型建設(shè)項目等） 的資金。土地儲備融資中的財政撥款又可分為：財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補償費

29、用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金費用。財政撥款具有無償性、不確定性、數(shù)量有限性、撥款時間和交易時間的錯位性、無風(fēng)險等特點。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，政府面臨的是城市的整體建設(shè)投資，要顧及到許多方面，且財政收入總額有限，土地本身價值大交易周期長等特點。隨著土地儲備工作的發(fā)展政府財政撥款越來越不能滿足土地儲備資金的需要，財政撥款終究會被一些更為行之有效的土地儲備融資方式所取代。

30、</p><p><b>　?。ǘ┡e借貸款</b></p><p>　　舉借貸款又包括銀行貸款和其它金融機(jī)構(gòu)的貸款。銀行貸款是指銀行根據(jù)國家政策以一定的利率將資金貸放給資金需要者，并約定期限歸還的一種經(jīng)濟(jì)行為。銀行貸款是目前我國土地儲備融資方式中最常用的方式。隨著各地土地儲備制度的推廣，土地儲備機(jī)構(gòu)銀行貸款業(yè)務(wù)也迅速膨脹，各大商業(yè)銀行貸款和授信數(shù)額迅速增加，如200

31、2年3月29日中國建設(shè)銀行向北京市土地整理儲備中心提供50億元授信額度；4月11日中國銀行向武漢土地儲備機(jī)構(gòu)提供授信額度為100億元等等。銀行貸款是目前我國土地儲備融資方式中最常用的方式。但土地運營周期與銀行貸款期限有差距。[7]</p><p>　　另外，從風(fēng)險管理角度看銀行不會將大量資金投放到土地儲備基金的建立，難以滿足土地儲備融資的需求。</p><p>　　土地儲備貸款面臨的主要問

32、題具體包括如下幾點:</p><p>　　1.儲備機(jī)構(gòu)自有資金少，負(fù)載率極高</p><p>　　土地儲備機(jī)構(gòu)成立初期自有資金僅限于政府的財政撥款，而有限的注冊資本不到位或虛報的問也是常有的事，相比于土地儲備所涉及的巨大資本，政府財政撥款畢竟有限，土地儲備機(jī)構(gòu)運行的大量資金都來自銀行，機(jī)構(gòu)本身負(fù)債極高，一旦遇到土地市場低迷，土地出讓價格偏低、數(shù)量偏少的情況，銀行將承擔(dān)巨大的壞債風(fēng)險。<

33、;/p><p>　　2.銀行監(jiān)督缺乏對土地儲備機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管</p><p>　　各地土地儲備機(jī)構(gòu)基本實行“收支兩條線”的財政原則，出讓所得的土地價款直接進(jìn)入地方財政專用賬戶，銀行對此很難進(jìn)行有效的監(jiān)管，部分地區(qū)借土地儲備貸款為名，行政府財政融資之實，利用政府職權(quán)違規(guī)騙貸的現(xiàn)象也是時有發(fā)生的。</p><p>　　3.土地評估價格失真，地價高估普便</p>

34、<p>　　盡管在2003年中國人民銀行《進(jìn)一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》中規(guī)定對于土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的抵押貸款額度不得超過所購?fù)恋卦u價估值的70%，但在實際操作過程中，估價機(jī)構(gòu)缺乏獨立性，在各種條件的影響下經(jīng)常將土地價值高估，從而給銀行發(fā)放貸款增加許多風(fēng)險。</p><p>　　4.宏觀調(diào)控影響巨大</p><p>　　控制土地與資金的供給始終是國家宏觀調(diào)控的兩大目標(biāo)，因此

35、宏觀調(diào)控對土地儲備機(jī)構(gòu)融資產(chǎn)生了乘數(shù)效用，在信貸、土地雙緊縮的背景下，土地儲備機(jī)構(gòu)將面臨高額貸款利息與儲備土地積壓的雙重風(fēng)險，化解難度很大。</p><p><b>　　（三）預(yù)收土地款</b></p><p>　　預(yù)收土地款是土地儲備機(jī)構(gòu)先與受讓人簽訂土地出讓合同，預(yù)收土地受讓人的款項，然后再向被收購的土地原使用人進(jìn)行收購。預(yù)收土地款雖然風(fēng)險較小，能籌集較多的資金，

36、但缺乏法律保障，土地拍賣極易引起糾紛不利于土地儲備機(jī)構(gòu)產(chǎn)生收益，不利于實際操作。</p><p>　　四、不同城市土地儲備制度融資方式的比較</p><p>　?。ㄒ唬┨m州市土地儲備制度融資方式分析</p><p><b>　　1.協(xié)議儲備</b></p><p>　　戰(zhàn)略框架協(xié)議：土地儲備中心與縣區(qū)政府在基礎(chǔ)設(shè)施等

37、方面達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，以意向書的形式確定在未來時間進(jìn)行特定地塊的土地開發(fā)。實踐往往對以后土地儲備不產(chǎn)生實質(zhì)影響，存在極大的不確定性。</p><p>　　紅線儲備：項目選址定點，再辦理土地儲備手續(xù)，以政府土地決策機(jī)構(gòu)（市土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組）指示，規(guī)劃部門現(xiàn)行以項目用地形式給土地儲備或一級開發(fā)主體選址定點，已規(guī)劃部門許可條件的門檻，變相的提前把土地框給儲備中心。這種模式因在政策邊緣，目前很少出現(xiàn)。</p>

38、<p><b>　　2.貨幣儲備</b></p><p>　　根據(jù)《土地儲備管理辦法》，依法直接收回或收購國有土地。土地儲備中心職權(quán)范圍內(nèi)的儲備行為。</p><p><b>　　3.土地置換</b></p><p>　　土地置換，限于“退二進(jìn)三”破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)，國有土地收回等。土地置換是指土地儲備中心按照城市

39、土地儲備計劃，在進(jìn)行土地儲備的過程中，為了節(jié)省土地收購費用、安置現(xiàn)有土地使用者，用已經(jīng)進(jìn)入土地儲備的土地置換使用者目前使用土地的行為。</p><p>　?。?）土地置換的適用條件，土地置換對土地儲備中心來說，是一種比較好的土地收購方式，因為它無需動用大量資金就可以完成土地的征購和整理工作，但是要想進(jìn)行土地置換就必須滿足一定條件：一是土地儲備中心手中必須有合適的土地可供置換，并且可供置換的儲備地塊規(guī)劃已經(jīng)完成，可

40、以進(jìn)行出讓；二是土地使用者愿意進(jìn)行土地置換，如果僅是土地儲備中心單方愿意，土地置換是無法完成的。</p><p>　?。?）土地置換的特點：一是節(jié)省資金，由于土地置換是用地?fù)Q地不需要向土地使用者支付土地使用權(quán)征購費用、拆遷補償費等；二是置換過程復(fù)雜，要想進(jìn)行土地置換，土地儲備中心一定要和土地使用者進(jìn)行全面而詳細(xì)的談判，涉及土地評估、項目評估、合同談判和簽訂等過程，置換過程相對比較復(fù)雜；三是風(fēng)險低，土地置換不需要巨

41、額收購資金，因此就沒有涉及利息等財物費用，土地儲備中心就不會出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)苦難的情況，所以財物風(fēng)險比較小。</p><p>　　4.目前蘭州市土地儲備制度融資方式存在的問題</p><p>　　目前的實際情況是蘭州市基礎(chǔ)設(shè)施償債來源 都來自土地儲備收益，蘭州市城投公司資產(chǎn)負(fù)債律達(dá)90%以上，目前本身資產(chǎn)狀況無力再以“高負(fù)債，廣儲備”模式發(fā)展。單純靠銀行貸款解決土地儲備資金顯然不夠。</

42、p><p>　　關(guān)鍵問題是隨著土地儲備開發(fā)成本的攀升，以及土地報批手續(xù)的審核難度加大，土地儲備受益下降，蘭州市財力弱小，靠土地儲備收益拉動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式蘊藏著巨大的財務(wù)風(fēng)險。</p><p>　　5.蘭州地區(qū)土地儲備制度融資方式創(chuàng)新</p><p><b>　　（1）土地信托</b></p><p>　　土地信托是指

43、土地儲備機(jī)構(gòu)以自己的名義，將儲備的土地委托給專門的信托公司，由信托投資公司作為受托人，負(fù)責(zé)信托土地開發(fā)融資活動。是政府與信托公司的授權(quán)委托關(guān)系，本源上是土地所有者與信托公司的授權(quán)委托關(guān)系。</p><p>　　蘭州大砂坪土地以及開發(fā)地塊位于109國道南側(cè)，總面積約3000畝，距市中心直線距離約4公里，涉及拆遷、補償、市政配套設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等，經(jīng)測算，總投資約20億元，建設(shè)周期為3年，項目總收益約5億元。&

44、lt;/p><p>　　根據(jù)蘭州市土地儲備開發(fā)項目具體情況，擬提出如下銀信理財產(chǎn)品連接重點項目信托貸款融資建議。</p><p>　　方案總體思路：信托有限公司與商業(yè)銀行結(jié)成銀信合作戰(zhàn)略聯(lián)盟，通過銀行發(fā)行人民幣集合理財計劃募集資金，委托給信托公司設(shè)立單一資金信托方式，將信托資金以對市財政募集信托資金保證項目建設(shè)如期正常進(jìn)行，信托期限可以根據(jù)每個項目具體情況設(shè)定，一般為1-5年，總規(guī)模為不超過2

45、0個億元，一次或分期逐步還款。信托期限屆滿，借款人歸還本息。</p><p>　　具體方案：蘭州市城投公司為本次信托融資的主體。商業(yè)銀行為委托人，即唯一受益人，整個信托融資方案的最終委托人為購買銀行集合理財產(chǎn)品的廣大社會投資者。具體擔(dān)保市里的國有資產(chǎn)公司承諾將貸款資金及利息納入公司年度財務(wù)預(yù)算，并出具承諾函。信托融資的總規(guī)模為20個億元。信托融資期限為1-5年，具體項目的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)由三方根據(jù)項目資金需求情況商

46、榷確定。本項目融資成本以中國人民銀行公布的同期貸款基準(zhǔn)利率為參考，考慮發(fā)行當(dāng)期市場資金價格情況，最終由市財政和商業(yè)銀行以及中原信托協(xié)商確定信托資金主要用于補充財政投資的重點項目資金。融資方式采取全國代理發(fā)行和銀信理財產(chǎn)品連接信托貸款兩種，其采取有確定的商業(yè)銀行為發(fā)行保管銀行，可選擇在項目公司所在地銀行分支機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。信托公司負(fù)責(zé)管理信托事物，對項目進(jìn)展情況、借款人以及市財政的財務(wù)狀況、資金使用情況等進(jìn)行監(jiān)控并定期披露信息。根據(jù)合同

47、約定收取利息，具體收息時間協(xié)商確定，由信托公司根據(jù)合同約定向受益人分配收益，具體分配時間協(xié)商確定。信托計劃期限屆滿，借款人分期分批向中原信托歸還融資本息，由中原信托向商業(yè)銀行分配本息，最終商業(yè)銀行向投資者派發(fā)投資收益及本金。</p><p><b>　　（2）土地基金</b></p><p>　　土地基金是指由政府委托的公司法人設(shè)立，以土地資源為載體，通過對外發(fā)行以出

48、讓土地的未來收益（現(xiàn)金流）為擔(dān)保的土地收益憑證，向大眾募集資金，然后將募得的資金委托給土地儲備主體，進(jìn)行城市土地開發(fā)、經(jīng)營等土地整理工作，土地的出讓、出租等所獲得的收益都進(jìn)入土地基金，并根據(jù)土地收益憑證進(jìn)行收益分配。特點：現(xiàn)金流穩(wěn)定；債務(wù)風(fēng)險低；期限長；規(guī)模大。[8]</p><p>　　政府作為公共管理者，在市場經(jīng)濟(jì)條件下對國有資產(chǎn)運營管理只能通過市場的手段，在平等的民事領(lǐng)域。政府委托國有資產(chǎn)公司作為發(fā)起人，相

49、應(yīng)地由該公司法人作為承擔(dān)責(zé)任主體，政府不承擔(dān)發(fā)起責(zé)任，只承擔(dān)出資人責(zé)任，不得干預(yù)公司具體業(yè)務(wù)。發(fā)起人的法律地位必須是獨立的，發(fā)起主體法律關(guān)系必須明晰。</p><p>　　上述土地基金，發(fā)起人與投資人的關(guān)系本質(zhì)是以預(yù)期土地收益權(quán)為擔(dān)保的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，由于預(yù)期土地收益權(quán)不屬于土地用益物權(quán)的范疇，故期權(quán)為擔(dān)保的債權(quán)債務(wù)關(guān)系對債權(quán)人并無實質(zhì)性保障，投資者的利益保障及基金資產(chǎn)的風(fēng)險隔離制度必須到位，是土地基金成敗與否的前

50、提所在。</p><p>　　土地開發(fā)利用融資模式，建立土地開發(fā)投資基金，以國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)下屬的公司及信托投資公司和其他公司作為發(fā)起人設(shè)立土地基金，基金則委托專業(yè)機(jī)構(gòu)(擔(dān)當(dāng)基金管理人)來管理運作。土地儲備中心只作為資金使用者，將募集到的資金用于土地收購，整理，儲備和土地開發(fā)。</p><p>　　資金來源可以是財政收入，銀行貸款以及通過公開發(fā)行基金單位憑證，向保險基金、社保基金等公共基金

51、配售募集資金。</p><p>　　蘭州市2009年土地存量摸底統(tǒng)計，全是存量儲備地共約3.2萬余畝，市土地儲備中心儲備庫中約2.8萬余畝。特殊的地理位置，地貌特征，使得土地供應(yīng)異常緊張，供需嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致同類城市中蘭州地價房價偏高。市委市政府提出建設(shè)“蘭北新區(qū)”戰(zhàn)略構(gòu)想，中川鎮(zhèn)、秦王川、蘭州北山、榆中三角城一帶進(jìn)行大面積土地開發(fā)，初步構(gòu)想約268平方公里移山造地，先期進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害治理，建設(shè)目標(biāo)為生態(tài)恢復(fù)示范

52、區(qū)，一次土地開發(fā)資金需求巨大，土地開發(fā)空間大，土地儲備較為集中，土地市場需求量也很大，為深入進(jìn)行土地開發(fā)基金試點提供了先決條件。</p><p><b>　　（3）土地債券</b></p><p>　　土地債券是指政府委托的公司法人為籌措土地收購整理資金，以儲備土地或政府制定范圍的土地作抵押，而向投資者發(fā)行并承諾以一定利率支付利息并按約定條件償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證，土

53、地債券發(fā)起人應(yīng)為能獨立承擔(dān)民事責(zé)任并能獨立支配募集資金的公轉(zhuǎn)私法人。[9]</p><p>　　土地債券的特點：一是資金來源廣，土地債券的投資者分布在社會各領(lǐng)域、各階層，不僅包括銀行等金融機(jī)構(gòu)，也包括眾多中小投資者，拓寬了城市土地儲備的融資渠道；，二是融資期限較長，土地債券是直接從投資者手中融通資金，相對于銀行貸款而言，融資成本優(yōu)勢在于融資期限一般較長：三是靈活性強，土地收購儲備的運作過程較長，其資金需求具有長期

54、穩(wěn)定的特點，發(fā)行機(jī)構(gòu)可以根據(jù)資金需求來自主確定，種類多，選擇余地大，較其他模式相比靈活性比較強。例如可收回債券，易于調(diào)節(jié)資本結(jié)構(gòu)。土地投資價值和稀缺性增值潛力易為大眾接受；缺點在于限制性條款較多；審批手續(xù)繁瑣；融資數(shù)量有限。蘭州市土地儲備機(jī)制中蘭州市土地儲備中心與蘭州市城市發(fā)展投資有限公司“兩塊牌子，一套人馬”將土地儲備融資運營職能合為一體。[10]</p><p>　　（二）岳陽市土地儲備制度融資方式分析<

55、;/p><p><b>　　1.財政撥款方式</b></p><p>　　岳陽市在土地儲備運行初期，由于土地出讓量少，土地征購和土地前期開發(fā)量大，必須依靠政府的財政撥款作為啟動資金以保證土地儲備的正常運行。岳陽市財政2003年撥付5000萬元作為岳陽市土地儲備的啟動資金，經(jīng)比較岳陽市土地儲備的啟動資金比其他城市土地儲備啟動資金多，說明岳陽市政府對于土地儲備工作的重視非常大

56、。</p><p>　　隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，岳陽市財政所面臨的是城市的整體投資，要顧及到許多方面，且由于財政撥款的不確定性、數(shù)量的有限性以及土地價值大和交易周期長等特點，隨著土地儲備工作的向前發(fā)展，盡管岳陽市土地儲備的財政撥款相對較多，但還是越來越不能滿足土地儲備資金的需求。[11]岳陽市土地儲備中心從2003年成立至2007年第三季度，累計收購?fù)恋?37宗，收購?fù)恋孛娣e274.94公頃，收購成本接近5億元，

57、很顯然，緊靠財政撥款只是杯水車薪，其他融資渠道籌集資金也是非常必要的。</p><p><b>　　2.銀行貸款方式</b></p><p>　　目前，岳陽市土地儲備中心的資金來源主要是商業(yè)銀行貸款，截至2007年第三季度，貸款總數(shù)達(dá)2.8個億，占岳陽市土地儲備中心營運資金的59.57%。從表面上看，通過銀行貸款，岳陽市土地儲備中心實現(xiàn)了“借雞生蛋”和“欠債—平衡—盈

58、余”的資金積累，然而這也產(chǎn)生了問題。</p><p>　?。?）銀行貸款期限與土地儲備的運營周期不配套。銀行貸款周期一般為0.5-1年，而土地儲備的運營周期一般為2-5年，由于其運營周期的不配套，限制了銀行貸款作用的有效發(fā)揮。[12]</p><p>　?。?）銀行有限的放貸能力限制了土地儲備的進(jìn)度。銀行本身的放貸額度和期限都有限制，這往往不能按土地儲備機(jī)構(gòu)的運作需要，及時、足額地發(fā)放貸款

59、，且銀行從風(fēng)險管理的角度出發(fā)，不可能將大量的資金投向土地儲備工作，因此，僅靠銀行貸款難以滿足土地收購、舊城改造等資金需要。2003年6月，中國人民銀行出臺了121號文件，嚴(yán)格了對土地儲備機(jī)構(gòu)的支持條件，明確規(guī)定了土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲備貸款，必須具備貸款額30%以上的自有資金，且貸款的期限最長不能超過2年，使得這種限制更為明顯[13]。</p><p>　　（3）銀行貸款政策受金融政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響較大，貸款來

60、源不穩(wěn)定。在土地儲備機(jī)構(gòu)的運行過程中，無論是土地的收購、調(diào)整、儲備，還是土地的出讓都必須暢通無阻，否則就會出現(xiàn)資金循環(huán)鏈斷開，資金緊缺的局面。隨著銀行對土地儲備機(jī)構(gòu)放貸要求的日益規(guī)范和嚴(yán)格，一旦外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)低迷，銀行就會收縮對土地儲備機(jī)構(gòu)的資金支持力度，影響土地儲備機(jī)構(gòu)的運行計劃的實施。與此同時，外部環(huán)境的低迷首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展變緩，消費主體對土地需求降低，地價也會隨之下降，導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)的主要資產(chǎn)（土地）價值“縮水”，抵押貸款數(shù)

61、額減少。最后，外部環(huán)境的低迷還會使土地出讓成交量減少，土地收益積累減少，相應(yīng)的土地儲備量增加，積壓貸款額上漲，土地儲備機(jī)構(gòu)將背上沉重的利息負(fù)擔(dān)。</p><p>　　（4）商業(yè)銀行貸款的利率的提高，增加了資金成本。據(jù)了解，截至2007年第三季度，岳陽市土地儲備資金貸款規(guī)模近3億元，每月付息約為150萬元，可見貸款利息是一項非常沉重的財務(wù)負(fù)擔(dān)。從長遠(yuǎn)看，貸款利率高、期限短、數(shù)量大、財政支持不穩(wěn)定等因素都會給土地儲備

62、工作帶來較大的財務(wù)風(fēng)險。特別是隨著近兩年央行對銀行貸款利率的幾次提高，土地儲備機(jī)構(gòu)不僅利息負(fù)擔(dān)加大，而且隨著利率水平的提高，貸款項目的平均成功率會下降，申請項目的平均質(zhì)量也會下降，在信息不對稱的情況下，土地儲備機(jī)構(gòu)的貸款難度也將在一定程度上增加[14]。</p><p>　　3.土地經(jīng)營收益融資方式</p><p>　　按照我國財政實行的“收支兩條線”的管理體制，城市土地一級市場出讓收入和

63、土地儲備、開發(fā)支出均由財政負(fù)責(zé)。土地出讓收入扣除土地出讓成本，即為土地出讓增值收益，是政府實施土地儲備制度后國有土地的有效增值額。為了使土地儲備事業(yè)良性發(fā)展，岳陽和全國絕大多數(shù)地區(qū)一樣從每年的儲備土地經(jīng)營收益中提取不少于5%—10%的資金作為土地儲備的專用資金，專項用于土地收購儲備。岳陽市土地儲備中心從2003年成立至2007年第三季度，已經(jīng)出讓了相當(dāng)數(shù)量的城市土地，共計111宗，凈收益高達(dá)5億多元，為城市建設(shè)積累了一定的財政實力，可用

64、于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)和形成土地儲備基金。但從總體來看，土地經(jīng)營收益這種融資方式尚缺乏規(guī)范化和制度化，不足以成為岳陽市土地儲備主要而穩(wěn)定的資金來源。</p><p>　　4.土地預(yù)出讓融資方式</p><p>　　為了拓寬土地儲備的融資渠道，加大土地儲備工作力度，岳陽市土地儲備中心采取了土地預(yù)出讓的操作方式，2004年岳陽市在劉山廟整體開發(fā)項目中開創(chuàng)了湖南省通過土地預(yù)出讓招籌資金的先

65、河，為全省各市區(qū)的土地儲備工作樹立了榜樣。其具體操作如下：根據(jù)意向性用地單位的申請，經(jīng)審查初步擬定項目可行后，讓該單位參與儲備土地的前期開發(fā)整理工作，有岳陽市國土資源局與意向性用地單位簽定《前期開發(fā)墊資框架協(xié)議》，并發(fā)布預(yù)出讓公告，用所墊資金進(jìn)行征地、拆遷、土地收購以及必要的前期開發(fā)，待土地達(dá)到供地條件后，再推向市場，前述意向性用地單位在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)。所簽訂的框架協(xié)議大致包括以下內(nèi)容：一是項目墊資金額數(shù)；二是所墊資金專項用于土

66、地收回、征地拆遷和前期開發(fā)；三是所墊資金及同期貸款利息；四是項目其他一些具體的約定。通過土地預(yù)出讓融資方式，大大減少了岳陽市土地儲備資金壓力。</p><p>　　盡管土地預(yù)出讓籌資是一條風(fēng)險較小，能夠籌措大量資金進(jìn)行土地收購儲備和前期開發(fā)的融資渠道，但也存在著一些不足：一土地預(yù)出讓招籌資金還未制度化和規(guī)范化，缺乏法律保障；二如果地價上漲，土地出讓收益就會減少；三此種方式是有意讓土地受讓人提前墊資，在土地拍賣出讓

67、后容易引起經(jīng)濟(jì)糾紛，從而對土地儲備機(jī)構(gòu)的收益產(chǎn)生一定影響；四如果地價上漲，土地儲備機(jī)構(gòu)就會失去漲價的機(jī)會，不利于以招標(biāo)、拍賣方式出讓土地，容易產(chǎn)生“暗箱操作”；五由于土地的出讓成交價與儲備土地收購成本相差較大，容易造成被儲備土地單位的心理不平衡，給實際操作帶來一定困難。</p><p>　?。ㄈ┢謻|土地儲備制度融資方式分析</p><p>　　從目前來看，雖然各地土地儲備的具體模式和功能

68、定位存在差別，但資金的籌集方式卻基本相同。浦東新區(qū)土地儲備資金的來源不外乎三種：政府財政撥款、銀行貸款、土地儲備收益。</p><p>　　1.政府財政撥款方式</p><p>　　在土地儲備制度運行初期，由于土地出讓量少，土地征購和土地整理量大，必需依靠政府的財政撥款作為啟動資金，具有以下特點：無償性，土地儲備是政府行為，政府通過無償撥款支持土地儲備機(jī)構(gòu)實施土地征購與儲備的任務(wù)，并以此作

69、為擁有對土地儲備機(jī)構(gòu)經(jīng)營土地收益的支配權(quán)的基礎(chǔ)；無風(fēng)險性，因為既不用歸還本金，又不用承擔(dān)利息，所以財政撥款沒有任何財務(wù)風(fēng)險；不確定性，政府對土地儲備機(jī)構(gòu)的撥款受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，政府對土地儲備機(jī)構(gòu)的撥款多少受諸多因素的影響，最后撥給土地儲備機(jī)構(gòu)的款額沒有連續(xù)性；數(shù)量有限性，政府財力有限，分配給土地儲備中心的財政撥款數(shù)量有限，加之土地價值大和交易周期長等特點，政府財政撥款很難滿足土地儲備需求；撥款時間和交易時間的錯位性

70、，政府撥款一般是前一年度的年底做計劃，然后撥款，但撥款時間往往與土地儲備所需資金的時間不一致，不利于土地征用和儲備目標(biāo)的實現(xiàn)。</p><p>　　政府撥付的啟動資金是一種財政撥款籌資，是城市政府為支持土地儲備制度運作，實現(xiàn)政府有效調(diào)控城市土地市場的目的而進(jìn)行的財政撥款。另外，在國家或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)形式發(fā)生變化，從其他融資渠道難以籌集資金時，政府進(jìn)行財政撥款，以保證城市土地儲備制度的正常運轉(zhuǎn)也顯得非常必要。然而這部分

71、政府撥付的資金與資金占用量巨大，占用周期長的土地儲備資金需求量相比而言，仍然是杯水車薪，數(shù)量有限，而且這部分資金常常受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，使得資金投入沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性，另外撥款時間和交易時間的錯位性，撥款時間往往與土地儲備所需資金的時間不一致，這個不一致不利于土地征購和儲備目標(biāo)的實現(xiàn)，因此政府財政撥款很難滿足土地儲備需要。</p><p>　　浦東新區(qū)設(shè)立土地儲備專項基金不能等同于一般意義上的

72、土地基金，它的最大功能是將不同時期、零散的土地收益及其他多渠道資金有目的的歸集起來，委托給專業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理，幫助提高各類資金的運作效率，達(dá)到儲備資金的保值、增值的目的。同時也能利用土地儲備資金的平臺，擴(kuò)大對外多元化籌融資功能，為新區(qū)的土地儲備提供長期穩(wěn)定的低成本資金。更為重要的是政府可以通過土地儲備專項基金這個融資平臺，理順土地儲備資金管理運行機(jī)制，對土地開發(fā)進(jìn)行市場化的調(diào)節(jié)，最終達(dá)到土地資源合理開發(fā)與利用。</p>&l

73、t;p><b>　　2.貸款融資方式</b></p><p>　　貸款籌資是土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)通過貸款方式融通資金，其中銀行貸款籌資，指土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行通過貸款方式融通資金，或采取項目抵押，以已拆平地塊抵押進(jìn)行貸款融資。目前根據(jù)了解到的情況，全國各地土地儲備中心的資金來源主要均是銀行貸款，上海市土地發(fā)展中心的資金來源有60%以上來源于銀行貸款。2005年浦東新區(qū)土地儲備項目

74、總投資近70億元，通過財政撥款僅為5.55億元，其余均要依賴銀行貸款。[15]</p><p>　　銀行貸款籌資的特點是：一是可獲得方便的結(jié)算服務(wù)。土地儲備中心利用銀行貸款籌資，在貸款獲準(zhǔn)后，即以客戶的名義在銀行開立貸款賬戶，用于貸款的提取、歸還和結(jié)存核算。二是成本比較高。銀行有較好的信用，但銀行作為企業(yè)追求利潤最大化，利息負(fù)擔(dān)相當(dāng)重。三是風(fēng)險高。由于地價隨市場的波動而變化，土地儲備制度的運作也受市場波動的影響，

75、有可能難以按時償還銀行貸款，由此引發(fā)財務(wù)危機(jī)。四是貸款期限與儲備周期有矛盾。主要表現(xiàn)在商業(yè)銀行貸款的期限與土地儲備期的不匹配。按照央行規(guī)定商業(yè)銀行提供的土地儲備貸款最長期限為兩年，而土地儲備要完成土地征用及平整后轉(zhuǎn)讓，資金占用時間都較長。這種融資期限與儲備周期的不一致性，導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)資金出現(xiàn)困難。由于儲備資金需求量大，銀行貸款畢竟是市場行為，借貸金額有限，利息支付重，如果向銀行借貸過多，將增大儲備成本，影響經(jīng)營土地的效益。</

76、p><p>　　貸款融資還面臨著許多政策性難題：針對我國當(dāng)前最主要的三大類房地產(chǎn)信貸，有銀行業(yè)人士表示，房地產(chǎn)貸款的風(fēng)險實際上在很大程度上維系在土地儲備抵押貸款上。據(jù)中國人民銀行2005年初的一份報告顯示，2005年1季度末政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款余額達(dá)到950億元，幾乎占到地產(chǎn)開發(fā)貸款科目的一半。央行在《2004中國房地產(chǎn)金融報告》中明確強調(diào)，“土地貸款尤其是政府土地儲備機(jī)構(gòu)的土地信貸增長幅度過快，并蘊含相應(yīng)風(fēng)險，應(yīng)予

77、以適度控制”《2004中國房地產(chǎn)金融報告》提示：銀行土地開發(fā)貸款面臨四方面風(fēng)險，一是土地儲備中心資產(chǎn)負(fù)債較高，二是銀行難以對土地儲備中心進(jìn)行有效監(jiān)管，三是銀行向土地儲備中心發(fā)放的貸款沒有有效的擔(dān)保措施，四是土地儲備中心的運營風(fēng)險。對此國土部有人士表示，一些城市，依靠土地儲備抵押貸款，通過貸款發(fā)展城市，通過發(fā)展又抬升樓市，循環(huán)往復(fù)，在繁榮中潛藏著隱憂，如果房地產(chǎn)市場一旦出現(xiàn)停滯跡象，各個環(huán)節(jié)都將受到?jīng)_擊?，F(xiàn)在各大相關(guān)主管部門已經(jīng)形成共識，

78、對土地儲備抵押貸款應(yīng)該納入合理的軌道之中。2005年6月13日央行上海分行的《上海市信貸投向指引》明確指出上海市各金融機(jī)構(gòu)要加強對政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款的管理</p><p>　　同時，在土地金融政策的各種爭論中，有一個焦點是針對目前的土地儲備制度，土地金融作為房地產(chǎn)融資鏈條第一環(huán)，被業(yè)界廣泛視為房地產(chǎn)業(yè)的暴力根源，也因其糾纏了地方政府、開發(fā)商和銀行等各方的相關(guān)利益。不少專家認(rèn)為土地儲備中心作為政府部分職權(quán)的代理機(jī)

79、構(gòu)，并不擁有土地使用權(quán)。一些地方土地儲備機(jī)構(gòu)卻將收購、回收的土地辦理了以土地收購儲備中心為使用者的土地使用權(quán)證，到銀行辦理抵押貸款。由于其特殊的地方政府擔(dān)保背景，各銀行都倍加青睞，成為“雙保險”。為規(guī)范這一市場，“國六條”[16] 出臺后不久，銀監(jiān)會主席劉明康即明確指出，“商業(yè)銀行要停止與各地政府簽訂授信合作協(xié)議?！眹临Y源部也在近期傳出消息，關(guān)于土地儲備制度改革的方案正在研究中，新的土地儲備管理辦法將從法律上明確土地收購儲備的行政行為

80、性質(zhì)以及相應(yīng)的權(quán)責(zé)利關(guān)系。目前普遍存在的“儲備土地抵押融資”將以此為據(jù)受到限制。央行發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》中明確規(guī)定，各商業(yè)銀行應(yīng)規(guī)范對政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款的管理，在《土地儲備機(jī)構(gòu)貸款管理辦法》頒布前，審慎發(fā)放此類貸款，并且對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放此類貸款，并且對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款</p><p>　　3.土地儲備收益方式</p><p>　　土地儲

81、備收益是指通過招投標(biāo)方式實現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，獲取收益。由于土地儲備是一個長周期的過程，土地出讓收益是遠(yuǎn)期的、潛在的，而儲備資金的需求卻是當(dāng)前的、現(xiàn)實的，二者銜接起來存在明顯的時滯，另外部分地方政府可能會受當(dāng)?shù)匮矍袄婊蚓植坷娴挠绊?，不愿意拿出一部分土地基金，即使愿意也可能拿出很小的比例，這是難以解決問題的。</p><p>　?。ㄋ模┭虐彩杏瓿菂^(qū)土地儲備制度融資方式淺析</p><p>

82、　　1.雅安市實施土地儲備制度的背景</p><p>　　宏觀背景：一是中央《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)「2001」15號）的明確要求。在此號召下，全國個大、中城市根據(jù)各自的具體情況，紛紛進(jìn)行了土地使用制度改革，建立、推行了土地儲備、整理制度，至2002年上半年止，全國已建立各級土地儲備中心2000多個。各地通過實行土地儲備制度，有效盤活了城市存量土地，為城市建設(shè)籌集了充足的資金，大大推動了當(dāng)?shù)?/p>

83、城市建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是WTO的加入和全國的經(jīng)濟(jì)迅速增長要求土地供應(yīng)體制進(jìn)行創(chuàng)新。加入WTO后，中國經(jīng)濟(jì)面臨一個全新的對外環(huán)境。首先是土地利用置身全球的大格局之中，土地資源的配置將在更自由、公平的環(huán)境中進(jìn)行，我們必須根據(jù)WTO對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，在土地資源配置時充分考慮市場導(dǎo)向、充分考慮全球經(jīng)濟(jì)格局中的比較利益和國際分工，同時要加強對市場變化的預(yù)測，增加土地資源配置的靈活性，建立能適應(yīng)市場瞬息萬變的土地供應(yīng)模式。但是，因為土體不具備

84、完全市場競爭的條件，土地利用不但追求利潤最大化，還兼顧社會效益、生態(tài)效益和國家安全。因此，即使在加入WTO后，土地資源配置仍要堅持市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合。三是國家新的政策和法律法規(guī)的實施以及嚴(yán)格控制土</p><p>　　微觀背景：隨著雅應(yīng)安市雨城區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的擴(kuò)展，土地供應(yīng)和利用問題日益凸現(xiàn)，也要求進(jìn)行城市土地儲備。一是劃撥土地使用權(quán)擅自進(jìn)入市場的現(xiàn)象普遍存在。隨著雨城區(qū)城市建設(shè)的投入加大，城市基礎(chǔ)設(shè)施

85、，特別是道路、農(nóng)貿(mào)市場、車站、文化娛樂等設(shè)施不斷完善配套，多層次的商業(yè)服務(wù)中心逐漸形成，用地需求增加。在這種情況下，一些國有劃撥土地未經(jīng)批準(zhǔn)，就擅自開發(fā)轉(zhuǎn)讓或出租。違法投資交易的存在，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失，并擾亂了土地市場。二是出讓土地擅自改變用途現(xiàn)象頻繁發(fā)生。一些單位或個人以生產(chǎn)和公益事業(yè)需要為名，取得項目計劃，利用協(xié)議出讓或劃撥方式在公路兩側(cè)獲得工業(yè)和綜合用地后，不按項目計劃用途用地，改而進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，建成商住樓出售或出租謀取暴利

86、。還有的單位或個人對土地管理法認(rèn)知不清，未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，擅自改變用途，索取暴利。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部及規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體非農(nóng)建設(shè)用地擅自進(jìn)入市場現(xiàn)象嚴(yán)重。由于城市功能輻射，城郊結(jié)合部的土地增值，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，集體和個人將集體所有的建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓、出租、入股等形式進(jìn)入市場。例如有的業(yè)主把自己多余的住房簡單裝修后進(jìn)行出租；又如集體和村民個人常常違反土地管理法規(guī)定，以</p><p>　　2．雅安市雨城區(qū)土地儲備制

87、度融資方式的運作</p><p>　　雅安市土地整理儲備中心是接受政府委托從事土地收購、儲備工作的職能機(jī)構(gòu)，基本職責(zé)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用規(guī)劃和土地市場供應(yīng)現(xiàn)狀，制定土地收購儲備計劃，適時收購、儲備土地，并將經(jīng)過開發(fā)或不經(jīng)過前期開發(fā)的儲備土地公開供應(yīng)。同時，土地整理儲備中心又受政府、其他單位或個人委托，承擔(dān)土地使用權(quán)公開招標(biāo)、拍賣的服務(wù)性工作，辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、租賃、登記發(fā)證等服務(wù)性工作?？梢?/p>

88、，雅安市雨城區(qū)的土地儲備機(jī)構(gòu)既承擔(dān)著土地整理儲備的具體工作，又是一個服務(wù)性的機(jī)構(gòu)。雅安市土地整理儲備中心屬于政府主導(dǎo)性質(zhì)。政府明文規(guī)定，雅安市雨城區(qū)范圍內(nèi)所有需要盤活的土地都要納入土地儲備體系，由土地儲備中心開發(fā)后統(tǒng)一向市場提供，其他任何單位、個人都不能收購?fù)恋?，也不能供?yīng)土地，劃撥土地使用者也不能通過補辦出讓手續(xù)的方式自行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。</p><p>　　雅安市雨城區(qū)土地儲備范圍：在城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)

89、劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，政府統(tǒng)一征用的土地；依法無償收回的國有土地如土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的土地；違反土地管理法律法規(guī)，依法沒收的國有土地如示經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿兩年未動工開發(fā)的土地閑置兩年以上的劃撥土地；依法有償收回的國有土地如因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改造或公共利益需要，經(jīng)原批準(zhǔn)用地機(jī)關(guān)或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)依法回收的劃撥土地或出讓土地等。</p

90、><p>　　雅安土地整理儲備中心的一般作用如下：首先申請凡列入收購儲備范圍內(nèi)的國有土地，其土地使用權(quán)人持有關(guān)資料向市土地儲備中心提出土地儲備申請，逾期不申請的由土地儲備中心向有關(guān)部門申請；經(jīng)對儲備土地權(quán)屬、面積、用途、四至及地上建筑物等情況進(jìn)行調(diào)查，并申請土地管理部門和房產(chǎn)管理部門對以上情況進(jìn)行審核；市土地整理儲備中心根據(jù)土地儲備計劃和被收購?fù)恋氐木唧w情況，向市城建規(guī)劃部門征求詳細(xì)規(guī)劃意見；根據(jù)審核情況，會同有關(guān)部

91、門進(jìn)行土地收購補償費用的測算評估；擬實行土地置換的，需測算相關(guān)地塊的置換費；土地整理儲備中心提出土地收購的具體方案，進(jìn)行報批；批準(zhǔn)后，將土地收購方案予以公告；公告期滿后，無權(quán)屬爭議的簽訂合同進(jìn)行收購。如圖：雅安市雨城區(qū)土地儲備運作流程圖。 </p><p>　　圖1雅安市雨城區(qū)土地儲備運作流程圖</p><p>　　五、拓寬土地儲備制度融資新途徑</p><p>

92、　　目前我國由于資金不足，使土地儲備量較小，儲備時間較短，有些城市的儲備機(jī)構(gòu)甚至有意控制“吃進(jìn)”的土地數(shù)量。因此，探索一種有效的土地儲備資金湊集渠道，是實施土地儲備制度的關(guān)鍵。為了有效滿足城市土地儲備資金運營的巨額需求，除了政府財政撥款、商業(yè)銀行貸款等融資方式以外，實行土地證券化，是現(xiàn)行城市土地儲備制度的最佳融資方式。</p><p>　　所謂土地證券化是指以土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券，在不喪失土地產(chǎn)權(quán)的前提下，利

93、用證券市場的功能，將不可移動、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地轉(zhuǎn)化成可以流動的金融資產(chǎn)，吸收了直接融資和間接融資的優(yōu)點，是一種非負(fù)債型的全新融資方式，盤活了沉淀在土地上的大量的人類財富。</p><p>　　在城市土地儲備融資過程中實施土地證券化的優(yōu)點：一是土地證券化可以拓寬土地儲備融資渠道，降低融資成本。二是土地證券化有利于分散城市土地儲備的投資風(fēng)險。三是</p><p>　　土地證券化

94、有利于協(xié)調(diào)銀行信貸資金在時間期限上不匹配的需要。四是土地證券化可以規(guī)范并增加土地收益。</p><p>　　在城市土地儲備融資過程中實施土地證券化的運行步驟如下 ：</p><p>　　1.資產(chǎn)估算：城市土地儲備中心對擬進(jìn)行證券化的土地未來現(xiàn)金流進(jìn)行資產(chǎn)估算，這些未來現(xiàn)金流收入部分包括土地出讓金、利息、土地租金等，而支出部分包括征購?fù)恋刭M用、開發(fā)費用等，根據(jù)證券化的具體目標(biāo)確定土地證券資產(chǎn)

95、數(shù)。 </p><p>　　2.資產(chǎn)出售： 土地儲備中心將擬進(jìn)行證券化的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給SPV。SPV是一個資產(chǎn)證券的特設(shè)機(jī)構(gòu)，它是一個以土地資產(chǎn)證券化為唯一目的、獨立的信托實體。其經(jīng)營有嚴(yán)格的法律限制，不能發(fā)生證券之外的任何資產(chǎn)和負(fù)債，在對投資者付息前不能分配任何紅利，不得破產(chǎn)，其收入主要來自其發(fā)行資產(chǎn)支持證券。為了保護(hù)投資者的利益，要實行真實出售，從而達(dá)到破產(chǎn)隔離的目的，SPV從土地儲備中心購買所證券化的土地抵押貸

96、款，加以一定的組合和信用提升，以其作為發(fā)行儲備土地證券的抵押。 </p><p>　　3.信用增設(shè)： 即由信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對已發(fā)行的證券提供擔(dān)保。為了吸引更多的投資者，SPV必須對土地證券進(jìn)行信用增級。SPV可以通過以下幾種方式進(jìn)行信用增設(shè)：第一種方式是政府擔(dān)保。儲備土地是政府行為，政府通過信譽可以擔(dān)保，也可通過土地收入和其他收入擔(dān)保。另一種方式是金融擔(dān)保，即SPV向信用很高的專業(yè)金融擔(dān)保公司辦理金融擔(dān)保。如果發(fā)生違

97、約，由金融擔(dān)保公司代為支付到期的證券本息。還有一種方法是破產(chǎn)隔離，通過剔除原始權(quán)益的信用風(fēng)險對投資收益的影響，提高資產(chǎn)證券的信用等級。 </p><p>　　4.信用評級 ：由信用評級機(jī)構(gòu)對發(fā)行的證券進(jìn)行評級。土地證券要想在資本市場上順利運行，必須得到不低于某一投資級別的信用評級，評級為土地證券投資者提供了選擇的依據(jù)，評級考慮的因素是貸款的信用風(fēng)險。證券評級以后，評級機(jī)構(gòu)還要進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融形勢、資產(chǎn)債

98、務(wù)履行情況，信用提高情況及提供信用提高的第三方財務(wù)狀況的變化等因素，作出監(jiān)督報告，并根據(jù)資產(chǎn)信用質(zhì)量的變化對已評出的證券級別進(jìn)行升降調(diào)整、終止或取消，并將評級結(jié)果向投資者公告。信用評級會給投資者的投資決策提供信息，有利于他們作出正確投資選擇。 </p><p>　　5.證券銷售 ：SPV將土地證券出售給投資銀行或證券公司，然后由投資銀行或證券公司把它銷售給投資者，投資者既可以是機(jī)構(gòu)投資者，也可以是個人投資者。 &

99、lt;/p><p>　　6.資產(chǎn)管理 ：SPV從證券承銷商獲得證券發(fā)行收入，向原始權(quán)益人支付購買價格并由土地儲備中心負(fù)責(zé)收取，記錄由資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金收入，并將這些收款全部存入托管行的收款帳戶；由SPV對收款進(jìn)行管理，到期還本付息，對聘用機(jī)構(gòu)支付服務(wù)費。到了規(guī)定期限，托管行將積累基金撥入付款帳戶，對投資者還本付息。 </p><p>　　城市土地儲備制度中實施土地證券化對于土地儲備資金的籌集有著重

100、要的意義，但實行土地儲備的證券化融資在我國畢竟是一種新生事物，它無論在理論上還是在實踐中都屬于一種全新的探索嘗試。它是一項技術(shù)性強、專業(yè)性高、程度復(fù)雜的融資實踐，需要健全的法律法規(guī)，有效的市場條件及熟練的操作技術(shù)等。因此，要根據(jù)需要及時地修改、補充和完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加快法律、會計和稅收等制度的建設(shè)。同時，在證券化初級階段，政府應(yīng)給予必要支持，如利率與稅收優(yōu)惠、政府擔(dān)保等。在加強組織機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)的同時，積極創(chuàng)造和拓寬資本市場的來源。

101、</p><p><b>　　六、結(jié)論</b></p><p>　　正確認(rèn)識土地儲備制度的內(nèi)涵是正確認(rèn)識土地儲備的前提，更是研究土地儲備制度融資方式的前提。本文在第一、第二部分內(nèi)容中介紹了土地儲備制度的起源及理論基礎(chǔ)，第三部分對目前我國主要的土地儲備制度融資方式進(jìn)行分析，提出目前我國常用土地儲備制度融資方式存在的風(fēng)險與不足。第四部分又分別以蘭州市、岳陽市、浦東新區(qū)、雅

102、安市為例，具體分析了不同地區(qū)采用的主要土地儲備制度融資方式，不難看出不同地區(qū)土地儲備制度融資方式各有各的特點，但又有不能避免的相同之處。文章最后一本部分在簡單總結(jié)前文的基礎(chǔ)上提出了拓寬土地儲備制度融資方式的新辦法——土地證券化。</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)</b></p><p>　　[1]王敏燕、黃海珍.正確定位土地儲備制度[J].經(jīng)濟(jì)論壇.2004. (