財政分權制度的法律經(jīng)濟學分析.pdf

1、本文在法律經(jīng)濟學的分析框架下，在理論上闡釋了財政分權制度的正當性基礎，全面回顧了中國財政分權制度的歷史變遷，系統(tǒng)考察了中國現(xiàn)行財政分權制度的現(xiàn)實實踐，評估了中國現(xiàn)行財政分權制度的成本和收益，梳理和總結了代表性國家財政分權制度的實踐經(jīng)驗，并在此基礎上提出了完善中國財政分權制度的立法設想。
　　第一章，本章在學理上闡釋了財政分權制度的正當性基礎。研究指出，憲政意義上的權力制衡、地方自治以及輔助性原則，構成了財政分權制度在憲政層面的正當

2、性基礎。同時，經(jīng)濟學意義上以改善公共物品的供給效率、提高政府效率和質(zhì)量以及促進地方政府間的制度競爭等，也必然要求政府實行縱向的財政分權，則是財政分權制度在經(jīng)濟學意義上的正當性基礎。
　　第二章，本章全面回顧了中國財政分權制度的歷史變遷。自新中國成立以來，中國的財政分權制度大致上歷經(jīng)了計劃經(jīng)濟年代的“統(tǒng)收統(tǒng)支”、1980年代的“財政大包干”以及1994年以來的分稅制改革等幾個重要階段。中國財政制度的變遷歷史表明，如何在政府間實現(xiàn)合理

3、的財政分權一直都是中國財政制度變遷的一條主線。同時，1994年實施的分稅制改革，奠定了中國現(xiàn)行財政分權制度的基本框架。因而，本文的研究重點，主要圍繞中國在1994年實行的分稅制改革所奠定的現(xiàn)行財政分權制度展開。
　　第三章，本章系統(tǒng)考察了中國現(xiàn)行財政分權制度的現(xiàn)實實踐。首先，本章詳細考察了中國現(xiàn)行財政分權制度所面臨的主要外部約束條件。研究發(fā)現(xiàn)：（1）中國財政分權制度的變遷和內(nèi)容設計一直缺乏相關的法律依據(jù)和保障，這使得中國財政分權制

4、度的變遷是一種由中央政府主導的強制性制度變遷。（2）中國財政分權制度還受到了來自集權的政治體制的約束，其結果是財政分權制度下的地方政府主要是對上級政府負責，而非是對地方居民負責。（3）在中國的財政分權制度下，并不存在所謂的“用腳投票”機制，因為，中國的勞動力和資本等重要的生產(chǎn)要素在地區(qū)間是非自由流動。中國財政分權制度所面臨的上述外部約束條件，導致了地方政府激勵結構的扭曲，地方政府在獲得了對地方財政的支配權之后，它們將會利用享有的財政支配

5、權以追求短期經(jīng)濟增長，而非是追求社會福利的最大化。因為，經(jīng)濟增長不僅能提高地方政府享有的財政支配權和財政剩余，而且，經(jīng)濟增長還能為地方官員帶來更好的政治晉升前景（中國當前的官員績效考核體系，主要是以GDP增長、財政收入等經(jīng)濟性指標來評價官員績效）。
　　接下來，本章深入分析了中國財政分權制度設計中存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)：（1）在政府事權和支出責任的劃分上，中國現(xiàn)行財政分權制度對中央與地方政府間之事權和支出責任的劃分并不明確，同時，還

6、存在“政府越位”和“政府缺位”現(xiàn)象并存的問題。（2）在稅收歸屬的劃分上，中國現(xiàn)行財政分權制度對稅收的劃分，并非是依據(jù)稅種屬性和收益原則來劃分的，而只是簡單的按照稅收規(guī)模來劃分稅收歸屬。（3）在轉(zhuǎn)移支付體系的建設方面，中國現(xiàn)行財政分權制度下的轉(zhuǎn)移支付存在著政策目標模糊、缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付程序和科學的資金分配方案等問題。
　　最后，本章總結了中國現(xiàn)行財政分權制度下的權益分配情況。研究發(fā)現(xiàn)，由于中國的財政分權制度是由中央政府主導的強制性

7、制度變遷，因而，中國財政分權制度的設計主要是反映了中央政府單方面的利益訴求，地方政府的利益則未能得到應有的反映，進而導致了中國現(xiàn)行財政分權制度下權益分配結構的失衡，即存在著財政收入過度向中央政府集中，財政支出責任過度下放到地方政府，以及各地方政府間財政能力差距擴大等問題。
　　第四章，本章在理論和經(jīng)驗上系統(tǒng)評估了中國財政分權制度的成本和收益。本章首先評估和總結了中國財政分權制度帶來的收益，研究發(fā)現(xiàn)：（1）財政分權制度顯著提高了財政

8、支出效率，這主要是因為財政分權制度在給予了地方政府相應的對地方財政的支配權和剩余索取權之后，地方政府有激勵提高財政支出的效率。同時，財政分權制度也充分發(fā)揮了地方政府在供給地方性公共物品時的信息優(yōu)勢，進而提高了財政資源的配置效率和生產(chǎn)效率。（2）財政分權制度推動了地區(qū)實驗及其擴散，主要原因在于，財政分權制度在給予了地方政府相應的對地方財政的支配權和剩余索取權之后，地方政府為了追求更多的財政支配權和財政剩余，它們有激勵推行能夠促進地區(qū)經(jīng)濟增

9、長的政策實驗。（3）財政分權制度顯著促進了經(jīng)濟增長，因為，經(jīng)濟增長不僅能夠為地方政府帶來更大的財政支配權和財政剩余，而且，還有助于地方官員在政治晉升錦標賽中勝出。
　　接下來，本章評估了中國財政分權制度產(chǎn)生的成本支出。研究發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)行財政分權制度造成了高昂的成本支出，這些成本支出主要來自三方面的損失。（1）財政分權制度加劇了中國經(jīng)濟的發(fā)展失衡。這背后的邏輯是，財政分權制度在給予地方政府相應財政支配權之后，地方政府將有激勵將更多財

10、政資源配置到經(jīng)濟建設領域中去，并相應擠出了社會性公共物品的供給。因為，經(jīng)濟增長不僅能夠提高地方政府享有的財政支配權和財政剩余，而且，也能為地方官員帶來更好的績效進而是政治晉升前景。（2）財政分權制度擴大了城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的收入差距。其中，財政分權制度擴大了城鄉(xiāng)收入差距的主要原因是地方政府激勵結構的扭曲，即地方政府追求的主要目標是經(jīng)濟增長，而非社會福利的最大化；財政分權制度擴大了地區(qū)間的收入差距，其直接原因是在當前的財政分權制度下，地方政府

11、的財政能力在地區(qū)間存在巨大的差距。（3）同樣是因為地方政府激勵結構的扭曲，中國現(xiàn)行財政分權制度還造成了嚴重的重復建設和地方保護主義等經(jīng)濟效率的損失。
　　第五章，本章選取了4個代表性國家，梳理和總結了這些國家財政分權制度的實踐經(jīng)驗。研究發(fā)現(xiàn)，雖然這些國家在經(jīng)濟發(fā)展水平和文化政治環(huán)境等方面存在差異，但它們的財政分權制度都遵循了一些一般性的原則，包括財政分權制度都有憲法或相關法律的保障，各級政府間的財政相互獨立，且各級政府擁有的財力和

12、責任相匹配等原則。同時，這些國家在具體的政府稅收的劃分和分享，政府事權和支出責任的劃分，以及轉(zhuǎn)移支付體系的建設方面，也提供了一系列值得借鑒和參考的成功經(jīng)驗。
　　第六章，本章基于前文的研究發(fā)現(xiàn)，提出了完善中國財政分權制度的立法設想。首先，本章提出了完善中國現(xiàn)行的財政分權制度應遵循的原則，這些原則包括：（1）財政分權法定原則，即政府間財政關系的調(diào)整必須有相關的法律為依據(jù)和保障；（2）適度分權原則，即在高度集權和徹底分權的財政制度之間

13、，應選擇一個最優(yōu)的財政分權結構；（3）財力與事權相匹配的原則，即各級政府承擔的職責和支出責任要有相應的財力為基礎和保障，財力包括政府自己擁有的財權以及獲得的轉(zhuǎn)移支付；（4）多樣性原則，即中央向地方的財政分權應該正視各地區(qū)在社會、經(jīng)濟、文化等環(huán)境上的差異，針對不同地區(qū)的具體情況，采取區(qū)別對待的財政分權關系。
　　其次，本章針對財政分權制度重要內(nèi)容的具體設計，包括政府間事權和支出責任的劃分、財政收益權的劃分以及轉(zhuǎn)移支付體系的建設，也提

14、出了相應的原則。其中，政府間事權和支出責任的劃分應遵循效率原則、受益原則和非對稱性原則；政府間財政收益權的劃分應遵循效率原則、收益原則和收支不完全對稱原則；轉(zhuǎn)移支付體系的構建則應遵循公正透明原則、公平原則和效率原則。
　　最后，本章提出了完善政府間支出責任劃分、財政收益權劃分和轉(zhuǎn)移支付體系建設的總體思路和具體設想。（1）政府間支出責任劃分的總體思路是：在遵循效率和受益原則的條件下，將全國性公共物品的供給和支出責任劃歸中央政府；地方

15、性公共物品的供給和支出責任劃歸地方政府；地區(qū)性（區(qū)域性）公共物品的供給和支出責任則由中央和地方政府共同承擔，但在具體操作中可由地方政府具體負責提供，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式給予相應的資金補助，以此促進財政政府責任在中央和地方政府間的公平分配（具體劃分設想見文中表6-1）。（2）政府間財政收益權劃分的總體思路是：在遵循收益性和效率性原則的基礎上，將稅基在地區(qū)間流動性高的稅種以及中央政府征稅效率和收益更高的稅種劃歸中央稅，稅基缺乏流動

16、性且由地方政府征收更有效率和收益的稅種劃歸地方稅。同時，將與地方經(jīng)濟發(fā)展密切相關的稅種且稅收額度高的稅種劃歸中央與地方共享稅，這樣既保證了中央政府的財力和權威，又保障了財政收益權的公平配置，不至于挫傷地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性（具體劃分設想見文中表6-2）。（3）構建轉(zhuǎn)移支付體系的總體思路是：在明確轉(zhuǎn)移支付目標的基礎上，構建多種方式并存的轉(zhuǎn)移支付體系，其中，重點是明確一般化轉(zhuǎn)移支付的主要目標在于平衡地區(qū)間財政能力和公共服務水平的差距，保障