城鄉(xiāng)公共服務均等化問題研究.pdf

1、我國是一個農業(yè)大國，70％以上的人口在農村，改革開放30年來，中國經濟保持了高速增長的勢頭，取得了舉世矚目的成就，基本實現了由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本性轉變。但是，在經濟增長的同時，由于忽視共享社會發(fā)展成果的理念，中國農民階層在社會地位上始終處在不利的位置，這集中表現為城鄉(xiāng)居民享受公共服務的不均等。實現城鄉(xiāng)公共服務均等化是實施國民收入再分配的一種手段和方式，可以顯著的解決我國城鄉(xiāng)差距過大的問題，同時改善農民階層

2、的社會地位。同時，在中國經濟高速增長，日益走向市場化的體制背景下，政府如何發(fā)揮其應有的職能，制定有效的公共服務政策，維護市場經濟的正常運行和社會的和諧穩(wěn)定是非常必要的。目前，中國正致力于構建公共服務型政府，中央對加強政府公共服務職能相當重視。2005年，黨的十六屆五中全會提出了一個新的改革命題“公共服務均等化”。城鄉(xiāng)公共服務均等化是公共服務均等化的重要組成部分，系統(tǒng)的研究城鄉(xiāng)公共服務均等化問題，既具有理論意義與實踐價值，又富于開拓性和挑

3、戰(zhàn)性。本文將城鄉(xiāng)公共服務均等化問題作為研究的內容，這一選題立足于對公共服務均等化理論的完善，立足于對中國經濟和社會現實問題的關注，立足于通過對理論的有效應用為實現城鄉(xiāng)公共服務均等化提出切實可行的相關政策。 本文的理論篇分析從明確“城鄉(xiāng)公共服務均等化”中“公共服務”的內涵入手。目前，對公共服務概念的界定有多種觀點，本文通過審視我國政府提出“公共服務均等化”的過程和意圖，明確這里的“公共服務”要從狹義的政府職能，即提供公共產品的角度

4、來理解，但公共服務并非公共產品的同義表達，而應該是政府為行使其職能提供的包含著價值判斷的，為社會公眾所共同享有，以滿足社會公共需要、實現社會公平為目標的產品和服務。公共服務除了具有公共產品的效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性特點之外，還需要強調其滿足社會公共需要和包含價值判斷、應為公民普遍公平享有兩個特點。然后借助于公共產品理論分析了公共服務的需求與供給。理論篇的重點是對城鄉(xiāng)公共服務均等化的界定。城鄉(xiāng)公共服務均等化是和諧社

5、會建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要組成部分，體現政府基于當前的社會經濟發(fā)展階段所做出的執(zhí)政理念的變革，是指以政府為主體，以農村為重點，在城鄉(xiāng)間合理配置公共服務資源，向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應的，不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務，使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務的數量、質量和可及性方面都大體相當。以農民的現實需求和實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的階段性為依據，當前實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的內容應該主要包括兩個方面，一方面是實現包括基礎教育、基礎醫(yī)療

6、衛(wèi)生和社會保障在內的社會性公共服務城鄉(xiāng)均等化。另一方面是在努力實現上述公共服務城鄉(xiāng)均等化供給的同時，也必須從農民的現實需求出發(fā)，注重提供目前農民急需的、具有農村特殊性的、促進農業(yè)現代化的公共服務，增加諸如農村基礎設施、農業(yè)信息、農業(yè)科技服務和技術培訓等公共服務項目的供給。實現城鄉(xiāng)公共服務均等化，歸根到底是在城鄉(xiāng)居民間合理配置公共資源，以提高社會總體的福利水平，涉及公平與效率的權衡問題。本文從理論和現實的角度深入分析了城鄉(xiāng)公共服務均等化與

7、公平效率原則的關系。城鄉(xiāng)公共服均等化在一定程度上體現效率原則，但其闡述城鄉(xiāng)居民在享受公共服務上的利益關系，主要體現一種公平正義的發(fā)展理念，體現公共服務分配的公平原則。理論篇的最后對實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的機理進行了抽象分析。在理論分析的基礎上，本文轉入實證篇，分析當前我國城鄉(xiāng)公共服務非均等的現狀。首先分析了我國當前公共服務總量，尤其是農村公共服務總量供給不足的現狀。接著，從多角度依次分析了城鄉(xiāng)基礎教育、基礎醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的非均等現狀

8、。由于城鄉(xiāng)居民長期以來存在社會地位上的差異和社會資源分配方面的不平等，農村公共服務水平遠遠低于城市。因此，實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的重點在于增加農村公共服務的供給，提高農村公共服務水平，需要使公共資源對處境不利的農村居民進行傾斜配置和優(yōu)先扶持，為其提供機會和利益補償。實證篇還包括調研分析。筆者在山東境內，按經濟發(fā)展水平的從高到低，選定在濰坊的壽光市、濟寧的曲阜市及菏澤鄆城縣農村展開調研，就當前農民對農村公共服務的供給合意度和需求程度進行實

9、證分析，從而進一步明確當前立足農村現實，從農民需求出發(fā)，實現城鄉(xiāng)公共服務均等化，增加農村公共服務供給應著力解決的問題，也為前文理論部分提出的當前實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的內容提供了一個現實依據。 導致當前城鄉(xiāng)公共服務非均等現狀的原因有很多，本文從宏觀、中觀、微觀三個層面對其因素進行了比較全面的分析?！耙粐鴥芍啤钡某青l(xiāng)二元制度是導致城鄉(xiāng)公共服務非均等的宏觀因素；財政是公共服務供給的物質基礎，是導致城鄉(xiāng)公共服務非均等的中觀因素；“自上

10、而下”公共服務供給機制下的政府理性和農民理性是導致城鄉(xiāng)公共服務非均等的微觀因素。在前面理論和實證分析的基礎上，本文最終轉入政策篇的研究，包括實現城鄉(xiāng)公共服務的政策取向和路徑選擇。首先，針對前文提出的導致城鄉(xiāng)公共服務非均等現狀的因素，相應的提出了實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的宏觀政策、中觀政策和微觀政策。宏觀政策是指改變城鄉(xiāng)二元結構的制度安排，包括從制度上改變工農“剪刀差”，發(fā)展農業(yè)經濟；改革戶籍制度，確立平等的城鄉(xiāng)居民身份；改變城鄉(xiāng)二元就業(yè)制

11、度，實現城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務供給制度。中觀政策是實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的財政政策，包括完善與實現城鄉(xiāng)公共服務均等化目標相適應的分稅制財政體制；改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，保證農村公共服務的供給；推進城鄉(xiāng)一元稅制改革，建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務成本分攤制度；形成可持續(xù)的農村公共服務財政支持機制。微觀政策是指改變“自上而下”公共服務供給機制下的農民理性和政府理性對農村公共服務供給的影響，包括建立農民對農村公共服務的需求偏好表達機

12、制；建立對基層政府提供公共服務的績效評價機制；理順政府部門間的條塊管理，落實公共服務供給責任.其次，以基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障為例，提出了當前實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的路徑選擇。實現城鄉(xiāng)基礎教育均等化的路徑選擇主要包括明確政府基礎教育事權；加大財政對基礎教育的投入；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎教育辦學標準，提高從事農村基礎教育的教師水平。實現城鄉(xiāng)基礎醫(yī)療衛(wèi)生均等化的路徑選擇包括財政對基礎醫(yī)療衛(wèi)生投入的重點從城市轉向農村；加強對農村醫(yī)療衛(wèi)生服