鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收模式研究

1、收模式研究劉艷本文立足于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大背景，以推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展間實(shí)現(xiàn)共生效應(yīng)為著眼點(diǎn)，進(jìn)而討論稅收模式的優(yōu)化途徑。不難看出，當(dāng)前關(guān)于這方面的文本資料還較為少見(jiàn)。為此，本文諸多觀點(diǎn)仍處于探索階段。一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收面臨的挑戰(zhàn)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收所面臨的挑戰(zhàn)而言，不能同H而語(yǔ)。畢竟，我國(guó)從東部到西部不乏存在財(cái)政狀況較好的工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)。針對(duì)這一事實(shí)，筆者將在總括層面從兩個(gè)方面提出目前的挑戰(zhàn)。(一)稅收來(lái)源所面臨的挑戰(zhàn)早在上世紀(jì)9

2、0年代中期就實(shí)施了分稅制，這里且不討論當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)是否平衡，但從中央取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難則成為不爭(zhēng)的事實(shí)。有學(xué)者在前幾年指出，應(yīng)增大對(duì)農(nóng)村工商業(yè)的征稅力度，從而彌補(bǔ)因農(nóng)業(yè)稅取消所帶來(lái)的財(cái)政虧空。可是事實(shí)證明，首先諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍處于二次創(chuàng)業(yè)階段，并不具備承受過(guò)高稅負(fù)的能力，再者一味依賴(lài)這種模式將可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅基萎縮。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收來(lái)源問(wèn)題面臨著兩難選擇的境地。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政失去了原來(lái)的主要收人來(lái)源，只能依靠分稅制改革后留給地方的

3、一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成本高，難度大，增長(zhǎng)潛力有限。(二)稅收使用所面臨的挑戰(zhàn)中央在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，除了減輕廣大農(nóng)戶(hù)的稅收負(fù)擔(dān)從而提升了他們生產(chǎn)積極性外，還使得鄉(xiāng)政府扮演著更加獨(dú)立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃角色。從目前所反饋的信息可知，在輔助農(nóng)戶(hù)自主創(chuàng)業(yè)以及促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)涵發(fā)展上，都采取了直接或間接的財(cái)政支持。前者體現(xiàn)為，依靠鄉(xiāng)財(cái)政為農(nóng)戶(hù)拓展銷(xiāo)售渠道并提供運(yùn)力幫助；而后者則表現(xiàn)在土地、人力等資源的投入上。以上兩方面的挑戰(zhàn)

4、都是客觀存在的事實(shí)，在應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)須遵循“先易后難”的方法路徑。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下對(duì)挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)的思路任何一項(xiàng)模式創(chuàng)新或優(yōu)化都不能脫離此時(shí)的國(guó)情，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情形。從上文闡述中可以感知，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)的逐步擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)將可能出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的不平衡態(tài)勢(shì)。為此，在現(xiàn)狀短時(shí)間內(nèi)難以改變的前提下，惟有從稅收使用的角度下工夫。(一)稅收差異管理在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)行為能力不同，進(jìn)而其稅收充裕程度也就不同；

5、并且，在同一縣域內(nèi)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，也存在著稅收狀況的優(yōu)劣之分。因此，本著充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)政府積極性的原則導(dǎo)向，可以向稅收條件較好的中心鎮(zhèn)適度下放財(cái)政權(quán)。而對(duì)于條件不夠理想的其它地方，則采取“縣鎮(zhèn)”聯(lián)動(dòng)管理。(二)建立資金監(jiān)管在有限的稅收來(lái)源情況下，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)稅收資金使用的監(jiān)管力度。這里存在一個(gè)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收一般使用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上，包括修路和農(nóng)田水利工程。這就意味著，首先難以衡量資金使用的效益性(公共產(chǎn)品具有強(qiáng)外部性特征)；同時(shí)，上述建設(shè)

6、過(guò)程存在著規(guī)模大、勞動(dòng)力人數(shù)多的狀況，進(jìn)而對(duì)于資金的流向和流量也難以把控。為此，應(yīng)建立針對(duì)稅收資金監(jiān)管的績(jī)效管理辦法。三、思路指向下的對(duì)策構(gòu)建(一)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的自主權(quán)，以調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由縣級(jí)財(cái)政直接

7、進(jìn)行規(guī)范管理。其次，在具體的財(cái)務(wù)管理上，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)集中核算工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心的作用。要建立債務(wù)消化監(jiān)督和報(bào)告制度，上級(jí)財(cái)政要對(duì)下級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，并作為財(cái)政工作考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。(二)健全公共管理體制按照十七屆三中全會(huì)精神，繼續(xù)推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策的實(shí)施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和工作職能根據(jù)各自的需要和市場(chǎng)來(lái)決定，不需要再和中央政府“對(duì)口”，盡可能的減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高工作效

8、率。另一方面，在分權(quán)的基礎(chǔ)上做到“評(píng)估管理”。四、小結(jié)本文以推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展間實(shí)現(xiàn)共生效應(yīng)為著眼點(diǎn)，進(jìn)而討論稅收模式的優(yōu)化途徑。任何一項(xiàng)模式創(chuàng)新或優(yōu)化都不能脫離此時(shí)的國(guó)情，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情形。為此，應(yīng)在稅收差異管理、建立資金監(jiān)管等方面展開(kāi)模式合理化構(gòu)建。(作者單位：天津市寶坻區(qū)馬家店鎮(zhèn)經(jīng)貿(mào)辦)收模式研究劉艷本文立足于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大背景，以推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展間實(shí)現(xiàn)共生效應(yīng)為著眼點(diǎn)，進(jìn)而討論稅收

9、模式的優(yōu)化途徑。不難看出，當(dāng)前關(guān)于這方面的文本資料還較為少見(jiàn)。為此，本文諸多觀點(diǎn)仍處于探索階段。一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收面臨的挑戰(zhàn)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收所面臨的挑戰(zhàn)而言，不能同H而語(yǔ)。畢竟，我國(guó)從東部到西部不乏存在財(cái)政狀況較好的工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)。針對(duì)這一事實(shí)，筆者將在總括層面從兩個(gè)方面提出目前的挑戰(zhàn)。(一)稅收來(lái)源所面臨的挑戰(zhàn)早在上世紀(jì)90年代中期就實(shí)施了分稅制，這里且不討論當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)是否平衡，但從中央取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難則成為不爭(zhēng)

10、的事實(shí)。有學(xué)者在前幾年指出，應(yīng)增大對(duì)農(nóng)村工商業(yè)的征稅力度，從而彌補(bǔ)因農(nóng)業(yè)稅取消所帶來(lái)的財(cái)政虧空。可是事實(shí)證明，首先諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍處于二次創(chuàng)業(yè)階段，并不具備承受過(guò)高稅負(fù)的能力，再者一味依賴(lài)這種模式將可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅基萎縮。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收來(lái)源問(wèn)題面臨著兩難選擇的境地。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政失去了原來(lái)的主要收人來(lái)源，只能依靠分稅制改革后留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成本高，難度大，增長(zhǎng)潛力有限。(二)稅收使用所面臨的挑戰(zhàn)中央在

11、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，除了減輕廣大農(nóng)戶(hù)的稅收負(fù)擔(dān)從而提升了他們生產(chǎn)積極性外，還使得鄉(xiāng)政府扮演著更加獨(dú)立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃角色。從目前所反饋的信息可知，在輔助農(nóng)戶(hù)自主創(chuàng)業(yè)以及促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)涵發(fā)展上，都采取了直接或間接的財(cái)政支持。前者體現(xiàn)為，依靠鄉(xiāng)財(cái)政為農(nóng)戶(hù)拓展銷(xiāo)售渠道并提供運(yùn)力幫助；而后者則表現(xiàn)在土地、人力等資源的投入上。以上兩方面的挑戰(zhàn)都是客觀存在的事實(shí)，在應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)須遵循“先易后難”的方法路徑。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下對(duì)挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)的思路任何一項(xiàng)模式

12、創(chuàng)新或優(yōu)化都不能脫離此時(shí)的國(guó)情，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情形。從上文闡述中可以感知，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)的逐步擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)將可能出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的不平衡態(tài)勢(shì)。為此，在現(xiàn)狀短時(shí)間內(nèi)難以改變的前提下，惟有從稅收使用的角度下工夫。(一)稅收差異管理在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)行為能力不同，進(jìn)而其稅收充裕程度也就不同；并且，在同一縣域內(nèi)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，也存在著稅收狀況的優(yōu)劣之分。因此，本著充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)政府積極性的原則導(dǎo)向，可以

13、向稅收條件較好的中心鎮(zhèn)適度下放財(cái)政權(quán)。而對(duì)于條件不夠理想的其它地方，則采取“縣鎮(zhèn)”聯(lián)動(dòng)管理。(二)建立資金監(jiān)管在有限的稅收來(lái)源情況下，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)稅收資金使用的監(jiān)管力度。這里存在一個(gè)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收一般使用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上，包括修路和農(nóng)田水利工程。這就意味著，首先難以衡量資金使用的效益性(公共產(chǎn)品具有強(qiáng)外部性特征)；同時(shí)，上述建設(shè)過(guò)程存在著規(guī)模大、勞動(dòng)力人數(shù)多的狀況，進(jìn)而對(duì)于資金的流向和流量也難以把控。為此，應(yīng)建立針對(duì)稅收資金監(jiān)管的績(jī)效

14、管理辦法。三、思路指向下的對(duì)策構(gòu)建(一)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的自主權(quán)，以調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由縣級(jí)財(cái)政直接進(jìn)行規(guī)范管理。其次，在具體的財(cái)務(wù)管理上，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)集中核算工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心的作用。要建

15、立債務(wù)消化監(jiān)督和報(bào)告制度，上級(jí)財(cái)政要對(duì)下級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，并作為財(cái)政工作考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。(二)健全公共管理體制按照十七屆三中全會(huì)精神，繼續(xù)推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策的實(shí)施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和工作職能根據(jù)各自的需要和市場(chǎng)來(lái)決定，不需要再和中央政府“對(duì)口”，盡可能的減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高工作效率。另一方面，在分權(quán)的基礎(chǔ)上做到“評(píng)估管理”。四、小結(jié)本文以推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展間實(shí)現(xiàn)共生效應(yīng)為著