健全法制加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理

1、l【改革新論】l健全法制，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理建立健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的國(guó)有資產(chǎn)管理制度并使之法制化有利于維護(hù)公有財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。但是，由于現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度還不完善在一定范圍內(nèi)和一定程度上造成了國(guó)有資產(chǎn)流失因此加快國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度建設(shè)是一項(xiàng)急需做好的重要工作。“國(guó)有資產(chǎn)”不同于“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾一度模糊兩者的區(qū)別一概用“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”來(lái)涵蓋。其實(shí)“資產(chǎn)”與“財(cái)產(chǎn)”不論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)上還

2、是在法律學(xué)上，都存在區(qū)別。廣義的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的涵義基本上是相同的指我國(guó)境內(nèi)外、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)形態(tài)的，屬于全民所有的一切財(cái)產(chǎn)和資源：狹義的國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域內(nèi)的固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)以及各種形態(tài)的資產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)從總體上可以分為四類：國(guó)有物權(quán)、國(guó)有準(zhǔn)物權(quán)、國(guó)有債權(quán)和國(guó)有無(wú)形產(chǎn)權(quán)。國(guó)有物權(quán)中有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三種，其中資源性資產(chǎn)如河流、湖泊、土地、草原、森林、石油等，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)如政府部門、事業(yè)單位資產(chǎn)

3、、文物等。而經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要指的是企業(yè)擁有的國(guó)有資產(chǎn)；國(guó)有準(zhǔn)物權(quán)是指對(duì)礦山的開采權(quán)、對(duì)河流和土地的開發(fā)權(quán)等：國(guó)有債權(quán)是指其他國(guó)家欠我國(guó)的外債國(guó)家對(duì)其擁有債權(quán)；國(guó)有無(wú)形一浙江湖#1／李曉英的保護(hù)力度。在世界各國(guó)，盡管社會(huì)政治體制不同經(jīng)濟(jì)體制各異，但大多數(shù)國(guó)家在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管上都制定了完備的法律法規(guī)。日本制定了國(guó)有資產(chǎn)管理基本法《日本國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》、《日本地方公營(yíng)企業(yè)法》和許多特別法，構(gòu)成了較完整的法律體系。其中依法管理國(guó)有企業(yè)是日本國(guó)有資產(chǎn)

4、監(jiān)管法的一大特色。按照法律規(guī)定，日本將國(guó)有企業(yè)分為部門企業(yè)、產(chǎn)權(quán)包括很多方面如國(guó)旗、國(guó)徽等都公共法人和公私合營(yíng)企&5類明確有巨大的無(wú)形產(chǎn)權(quán)。在我國(guó)的國(guó)有資規(guī)定了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍和承擔(dān)的產(chǎn)中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所占比例較大。我國(guó)責(zé)、權(quán)、利等。的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革，以及英國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的劃定、管理和對(duì)其法律制度的建立在一定意義上國(guó)有企業(yè)的建立、改組、廢除以及非國(guó)就是圍繞著經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)展開的。有化等重大問題，由議會(huì)通過專門法2003年6月公布

5、的《企業(yè)國(guó)有資律來(lái)解決，如《電信法》、《煤氣法》、《鐵產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，首次明確了國(guó)路法》、《公司法》、《雇傭法》、《安全與有資產(chǎn)管理的基本框架，并確立了企健康法》等，依照這些專門法律對(duì)改制業(yè)分立、合并。破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易等方面企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，要求企業(yè)依法運(yùn)作。的制度，并且對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的原則、美國(guó)是依法建立政企關(guān)系。在美框架和基本制度等進(jìn)行了設(shè)計(jì)，對(duì)企國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)主要分布于電力、郵政、業(yè)負(fù)責(zé)人管理、企業(yè)重大事項(xiàng)管理、企國(guó)土管理、運(yùn)輸、保

6、險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、工業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理等作了較系統(tǒng)的規(guī)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)范定。2006年全國(guó)人大常委會(huì)正在審議圍、國(guó)有企業(yè)的建立、撤消或企業(yè)內(nèi)部的物權(quán)法草案也擬對(duì)有關(guān)規(guī)定作出修管理體制的改革必須經(jīng)過國(guó)會(huì)審議通改，規(guī)定：“違反國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定，通過。同時(shí)，對(duì)大型國(guó)有企業(yè)，都有專門過企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)交易等，低價(jià)轉(zhuǎn)讓、的相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范其營(yíng)運(yùn)行為。集體私分、擅自擔(dān)?；蛘咭云渌绞叫录悠抡畬?duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理主造成國(guó)有資產(chǎn)損失的，應(yīng)“3依法承

7、擔(dān)要是通過法定機(jī)構(gòu)和政府控股公司進(jìn)法律責(zé)任?！边M(jìn)一步加大了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行的。國(guó)有資產(chǎn)管理分三個(gè)層次和三萬(wàn)方數(shù)據(jù)個(gè)分離，即政府部門、法定機(jī)構(gòu)和控股公司以及國(guó)有公司三個(gè)層次之間分離。法定機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理有專門的立法，如《經(jīng)濟(jì)發(fā)展局法案》。政府控股公司的運(yùn)作以公司法為依據(jù)。依法管理國(guó)有資產(chǎn)是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特征。從資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及職權(quán)的分工和行使：從國(guó)有資產(chǎn)的投資、管理到資產(chǎn)的處置都有明確的法律規(guī)定，而且立法層次較高，多由國(guó)會(huì)通過。

8、相比之下我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)立法上較為滯后層次偏低約束力不強(qiáng)而且相互不統(tǒng)一。因此應(yīng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情借鑒國(guó)際上一些通行的立法模式，出臺(tái)一部統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理法律，并且根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的不同類型采取不同的管理方式嚴(yán)格對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特征是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代法治相結(jié)合法律對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不僅起著規(guī)范和保障作用，而且起著調(diào)節(jié)、引導(dǎo)、組織、管理等作用。因此，經(jīng)濟(jì)法視野下的國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系的核心內(nèi)容應(yīng)是建立國(guó)有資產(chǎn)管理法。1國(guó)有資產(chǎn)管理

9、法的調(diào)整范圍。國(guó)有資產(chǎn)一般分為經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性和資源性三類。國(guó)有資產(chǎn)管理法的調(diào)整范圍是覆蓋全部還是某一部分國(guó)有資產(chǎn)。直接關(guān)系到法的法律地位問題。目前對(duì)此主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)僅限于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)：另一種觀點(diǎn)認(rèn)為。制定一部涵蓋所有方面的國(guó)有資產(chǎn)法的條件還不成熟，應(yīng)先對(duì)經(jīng)營(yíng)性和行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范：第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該盡可能涵蓋全部國(guó)有資產(chǎn)。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，理由有：一是目前國(guó)有資產(chǎn)的分類并不是絕對(duì)的，資源性國(guó)有資產(chǎn)有可能

10、在一定范圍內(nèi)實(shí)行資產(chǎn)化管理，而行政性國(guó)有資產(chǎn)也有可能在使用中具有營(yíng)利性，因此，以純粹的分類來(lái)界定■■■孵?！觥觥雎础觥觥觥鯧∑■■■_國(guó)有資產(chǎn)管理法的調(diào)整范圍欠科學(xué)；二是目前國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革還在進(jìn)行3中，國(guó)有資產(chǎn)管理體制還在不斷完善。許多問題還在探索之中。因此如果制定一部涵蓋全部國(guó)有資產(chǎn)的法律，欠缺穩(wěn)定性和權(quán)威性，建議僅就經(jīng)營(yíng)生的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)制而對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可以規(guī)定一些原則具體內(nèi)容由相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。2國(guó)有資產(chǎn)

11、管理法的管理機(jī)構(gòu)。目前從中央到地方已普遍設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委)。作為國(guó)有資產(chǎn)出資人履行出資人職責(zé)。在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立上要因地制宜、區(qū)別對(duì)待。不能”一刀切”。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理法應(yīng)更多地從法律原則出發(fā)，不應(yīng)在法律中對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出太具體的規(guī)定。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)務(wù)院以及相應(yīng)級(jí)別的人民政府的授權(quán)，代表其履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理解決了出資人長(zhǎng)期不

12、到位的問題。但是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，目前仍有很多爭(zhēng)議：國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是設(shè)在人大還是設(shè)在政府管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)如何管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)如何定位監(jiān)管者受誰(shuí)的“監(jiān)管”按照政企分開的原則，權(quán)力與利益如何脫鉤等等。筆者認(rèn)為，只有做好管理機(jī)構(gòu)的定位，這些問題才能迎刃而解。國(guó)資委是“國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)”，不是國(guó)務(wù)院的一個(gè)常規(guī)機(jī)構(gòu)。在這里必須要明確的是，國(guó)資委是受政府委托，統(tǒng)一管理國(guó)有資產(chǎn)的特殊法定機(jī)構(gòu)。它應(yīng)是政府直屬的事業(yè)單位，但不是政府部門，與行政部

13、門有本質(zhì)區(qū)別；國(guó)資委的人員不是政府的公務(wù)員；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照出資人的職能來(lái)設(shè)。但也不能剝奪國(guó)資委的公共管理職能，因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行不限于一個(gè)封閉、孤立的環(huán)境，而是遍及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，所以國(guó)資委必然與其他部門發(fā)生聯(lián)系，如國(guó)資委制訂規(guī)劃時(shí)需要財(cái)政、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策，需要與其他部門進(jìn)行協(xié)作與合作。所以國(guó)資委作為一個(gè)特殊政府機(jī)構(gòu)就必然具有政府機(jī)構(gòu)的屬性。3國(guó)有資產(chǎn)管理法的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。對(duì)于是否應(yīng)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，目前有三種意見：一種

14、認(rèn)為在國(guó)資委明確履行出資人職責(zé)的情況下，不必再設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，否則二者在職能上有重復(fù)：另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)有利于明確國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任：還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中靈活多樣很難確定一個(gè)固定模式，因此在法律條款中也沒必要涉及此類問題。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。因?yàn)閲?guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)二者雖然都同時(shí)承擔(dān)管資產(chǎn)、管人、管事的職能，但二者在具體管理范圍、行使這些職能的方式和法律依據(jù)上都不同。國(guó)資

15、委主要是在宏觀上、行政管理角度對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理而資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)則從微觀的、具體的角度對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。國(guó)資委行使職責(zé)的法律依據(jù)主要是國(guó)有資產(chǎn)管理法而國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)行使職責(zé)的主要依據(jù)是公司法和證券法等。因此建立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)作，對(duì)于更好地實(shí)現(xiàn)政企分開促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)優(yōu)化重組、債務(wù)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整等具有重要的作用。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的定位問題在學(xué)術(shù)界也有不同的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為是企業(yè)法人。有人認(rèn)為是行政機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為。國(guó)