論行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

1、摘要：世界上大多數(shù)國家都通過立法或法院判例確定了各具特色的對行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)出某些共同特點(diǎn)。我國《行政訴訟法》也確定了行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，但存在一定缺陷，應(yīng)當(dāng)借鑒國外司法審查的有益經(jīng)驗(yàn)，并適應(yīng)WTO規(guī)則的基本要求，對我國行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)予以完善。關(guān)鍵詞：行政行為；司法審查；標(biāo)準(zhǔn)；WTO行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)問題，既是一個(gè)極其重要的問題，也是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。說它重要，是因?yàn)樾姓袨樗痉▽彶闃?biāo)準(zhǔn)作為司法機(jī)關(guān)審查行

2、政行為是否合法與合理的標(biāo)準(zhǔn)或尺度，直接影響著行政行為司法審查的合法性、公正性與權(quán)威性；說它復(fù)雜，是因?yàn)樾姓讣亩喾N多樣，決定了各國難以給司法審查設(shè)定一個(gè)固定的、具體、詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。但是，行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性并不能阻止各國確定司法審查標(biāo)準(zhǔn)的努力。實(shí)際上，世界上多數(shù)國家都通過立法或法院判例的形式結(jié)合各國的國情確定了各具特色的對行政行為司法審查的原則性標(biāo)準(zhǔn)。一、國外關(guān)于行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)（一）國外主要國家行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)在英

3、國，法院對行政行為的司法審查主要有兩大標(biāo)準(zhǔn)：審查是否越權(quán)與審查是否違反自然正義原則。前者是制定法標(biāo)準(zhǔn)，既涉及實(shí)體又涉及程序；后者是普通法標(biāo)準(zhǔn)，是純程序標(biāo)準(zhǔn)。［1］英國法院在審查行政機(jī)關(guān)行為是否越權(quán)時(shí)，不僅要審查行政行為是否超越議會授權(quán)的明確界限，還要審查行政行為是否違反議會授權(quán)時(shí)所暗含的保障。因此，英國法院對于行政行為是否越權(quán)的審查，主要從以下八個(gè)方面進(jìn)行：（1）違反管轄條件；（2）違反明確的法定程序；（3）不正當(dāng)?shù)奈?；?）不合理；

4、（5）不相關(guān)的考慮；（6）不適當(dāng)?shù)膭訖C(jī)；（7）違反自然正義；（8）案卷表面錯(cuò)誤。［2］其中，違反自然正義原則，既可以作為行政機(jī)關(guān)程序越權(quán)的一種情形，也可以成為一個(gè)獨(dú)立的、與越權(quán)原則相對應(yīng)的行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)。自然正義原則包括兩條基本規(guī)則：任何人都不應(yīng)成為他自己案件的法官；未經(jīng)公開聽證，任何人不應(yīng)受到不利處理。在美國，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第706節(jié)及法院的有關(guān)判例，法院對行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有六個(gè)：（1）是否違法，其中“違法”包

5、括實(shí)質(zhì)的違法與程序的違法；（2）是否侵犯憲法的權(quán)利、權(quán)力、特權(quán)或特免，其中憲法規(guī)定的權(quán)利包括公民的選舉權(quán)、人身自由權(quán)、言論自由權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)等；（3）是否超越法定的管轄權(quán)、權(quán)力或限制，或者沒有法定權(quán)利；（4）是否專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)，根據(jù)司法實(shí)踐，濫用自由裁量權(quán)的行為又包括目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等；（5）是否沒有事實(shí)根據(jù)；（6）是否沒有“實(shí)質(zhì)性證據(jù)證據(jù)”（Substantial

6、evidence）。［3］在德國，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)一般稱為“行政行為的控制理由”，主要包括六個(gè)：（1）無權(quán)限；（2）超越管轄權(quán)，包括超越地域管轄權(quán)與超越實(shí)體管轄權(quán)；（3）實(shí)體瑕疵，包括法律瑕疵、事實(shí)瑕疵、違背善良道德、不清楚、錯(cuò)誤方法等；（4）違反程序與形式；（5）超越自由裁量權(quán)，包括超越自由裁量權(quán)范圍和不行使自由裁量權(quán)；（6）濫用自由裁量權(quán)，具體包括違反合理性原則（具體化為適當(dāng)性原則、必要性原則和比例原則）、不正確的目的、不相關(guān)的因素、

7、違反客觀性、違反平等對待。［4］[!empirenews.page]在澳大利亞，根據(jù)司法審查法的規(guī)定，任何受到行政決定侵害的個(gè)人都可以基于以下的任何一條理由向法院申請審查令，即提起司法審查：（1）該決定的作出是違反自然公正原則的；（2）該決定的作出是違反法定程序的；（3）作出該決定的公務(wù)員無權(quán)作出該決定的；（4）該決定不屬于法律授權(quán)范圍的；（5）作出該決定屬于濫用職權(quán)的；（6）該決定具有法律上的錯(cuò)誤，是否錯(cuò)誤在該決定的卷宗上是很明顯的；

8、（7）該決定系因欺詐行為引起或者受欺詐行為影響的；（8）該決定系證據(jù)不足的；（9）該決定具有其他違法情形的。［5］上述提起司法審查的理由實(shí)際上也構(gòu)成澳大利亞對行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。（二）國外行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)根據(jù)上述各國行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合各國的司法實(shí)踐，我們可以看出，國外行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)具有某些共同特點(diǎn)：1.司法審查的標(biāo)準(zhǔn)通常與法律傳統(tǒng)、訴訟理念等相聯(lián)系。由于法律傳統(tǒng)、訴訟理念的要求，包括兩個(gè)最基本的規(guī)則：聽

9、取相對意見和不能作為自己案件的法官。在成文法沒有行政程序規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)受自然公正原則的調(diào)整。［10］在美國，憲法規(guī)定的正當(dāng)程序原則來源于英國的自然公正原則，它既是一個(gè)實(shí)體法規(guī)則，也是一個(gè)程序規(guī)則。作為實(shí)體規(guī)則的正當(dāng)程序是指國會所制定的法律必須符合公平與正義，作為程序規(guī)則的正當(dāng)程序是指一切權(quán)力的行使剝奪私人的生命、財(cái)產(chǎn)和自由時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利。［11］作為程序規(guī)則的正當(dāng)程序體現(xiàn)了程序正義“最低限度的要求”

10、，貫穿于行政機(jī)關(guān)所采取的各種行政程序之中，是包括行政機(jī)關(guān)法定程序與非法定程序在內(nèi)的所有行政程序必須遵循的基本原則。也就是說，任何行政程序都必須滿足正當(dāng)程序的最低限度要求。正如著名的古貝爾案判決所言，“當(dāng)制定法沒有明確規(guī)定當(dāng)事人的聽證權(quán)利時(shí)，普通法就會彌補(bǔ)立法的漏洞?！睋Q言之，“如果制定法給申請人提供的程序保護(hù)不及普通法時(shí)，自然公正原則就可以用來彌補(bǔ)立法的不足?！保?2］無疑，國外行政行為司法審查中的自然正義原則和正當(dāng)程序原則，并不僅僅局

11、限于法定程序的司法審查，而且也包括法律沒有明確規(guī)定程序的審查。[!empirenews.page]3.既重視行政行為的合法性審查，也重視行政行為的合理性審查，合理性標(biāo)準(zhǔn)已成為行政行為司法審查的重要標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)上，各國對行政行為的司法審查主要采用合法性標(biāo)準(zhǔn)，拒絕對行政行為進(jìn)行合理性審查。美國最高法院的判例及行政法學(xué)理論就曾一度奉行“合法性審查原則”，認(rèn)為司法審查是糾正違法不當(dāng)行政行為的基本措施，公民有權(quán)就行政行為的合法性向法院提起訴訟，法官

12、在司法審查中的任務(wù)就是審查行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，而不是合理性。［13］但是，隨著各國行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張，合法性標(biāo)準(zhǔn)對行政自由裁量權(quán)的控制已顯得軟弱無力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標(biāo)準(zhǔn)來防止行政自由裁量權(quán)的行使給行政相對人造成不適當(dāng)?shù)膿p失。由此，合理性標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)運(yùn)而生。在對行政自由裁量權(quán)的司法審查中，合理性標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用早在18世紀(jì)就已存在，到20世紀(jì)初合理性審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)成熟的程度，各國都通過對濫用自由裁量權(quán)或?yàn)E用

13、職權(quán)的擴(kuò)張性解釋，不斷擴(kuò)大合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。如前所述，在美國的司法審查中，不僅事實(shí)問題采用合理性標(biāo)準(zhǔn)，而且法律問題也不同程度地適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。英國的不合理、不相關(guān)的考慮、不適當(dāng)?shù)膭訖C(jī)等；美國的目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等；德國的違反合理性原則、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對待等都屬合理性標(biāo)準(zhǔn)的基本要求。正如英國著名行政法學(xué)家韋德所說，“合理原則（即合理性審查標(biāo)準(zhǔn)—

14、—作者注）已成為今年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一?！薄敖裉?，該原則幾乎出現(xiàn)在每星期所發(fā)布的判例中，在大量案件中該原則得到了成功運(yùn)用。它在實(shí)體方面的貢獻(xiàn)與自然公正原則在程序方面的貢獻(xiàn)相同?！保?4］這就表明，在國外對行政自由裁量權(quán)的控制已由單純的合法性控制向兼顧合法性控制與合理性控制轉(zhuǎn)變，合理性標(biāo)準(zhǔn)已成為行政行為司法審查的重要標(biāo)準(zhǔn)。二、我國現(xiàn)行行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)（一）我國現(xiàn)行行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)我國對行政行為進(jìn)行司法審查

15、的標(biāo)準(zhǔn)，是在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外司法審查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成的，并以成文法的形式規(guī)定在《行政訴訟法》中。［15］根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，我國現(xiàn)行行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下七個(gè)：（1）證據(jù)是否確鑿；（2）適用法律、法規(guī)是否正確；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越職權(quán)；（5）是否不履行、拖延履行法定職責(zé)；（6）是否濫用職權(quán)；（7）是否顯失公正。對于上述標(biāo)準(zhǔn)，我國學(xué)術(shù)界又有不同的歸類。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，上述標(biāo)準(zhǔn)可歸結(jié)為合法