中國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)地保護(hù)法律制度研究.pdf

1、“城市化”是社會(huì)生產(chǎn)力變革所引起的人類(lèi)生產(chǎn)和生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程,主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化及城市數(shù)量增加和城市面積的擴(kuò)張。“農(nóng)地”是指農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地,包括耕地、林地、草地、園地以及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。城市化一方面有利于土地的集約利用、有利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng),另一方面導(dǎo)致建設(shè)用地需求增加、加劇居住用地需求膨脹、加重農(nóng)地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境惡化。“農(nóng)地保護(hù)”是指為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)地需求矛盾、滿足人類(lèi)長(zhǎng)期生存與發(fā)

2、展的需要而采取的保持和提高農(nóng)地資源數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的各種措施和行動(dòng)?！稗r(nóng)地保護(hù)法律制度”是指調(diào)整在農(nóng)地保護(hù)過(guò)程中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的組合,是農(nóng)地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理工作的法律制度化,由農(nóng)地所有權(quán)法律制度、農(nóng)地使用權(quán)法律制度和農(nóng)地管理法律制度構(gòu)成。
　　 國(guó)外農(nóng)地保護(hù)法律制度帶給我們?nèi)缦聠⑹?(1)農(nóng)地所有權(quán)要清晰,農(nóng)地使用權(quán)要充分。農(nóng)地公有還是私有與農(nóng)地保護(hù)效果無(wú)必然聯(lián)系,清晰的農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地保護(hù)的前提,充分而有

3、保障的土地使用權(quán)是農(nóng)地保護(hù)的關(guān)鍵。(2)土地規(guī)劃要完善,土地管制要嚴(yán)格。依靠法律開(kāi)展規(guī)劃的編制和實(shí)施,構(gòu)建系統(tǒng)的土地利用規(guī)劃體系,利用規(guī)劃限制城市用地規(guī)模的擴(kuò)張,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制和實(shí)施中公眾的廣泛參與,重視運(yùn)用科學(xué)方法編制和管理規(guī)劃,依據(jù)規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行分區(qū)、分類(lèi)、許可管制。(3)征地目的明確、補(bǔ)償充分。包括充分的法律依據(jù),明確的征用目的,市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),完善的征用程序。
　　 我國(guó)農(nóng)地保護(hù)法律體系由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)

4、和行政規(guī)章這五類(lèi)不同效力層次的法律規(guī)范所構(gòu)成。目前我國(guó)城市化進(jìn)程中的農(nóng)地保護(hù)法律體系存在缺陷,具體表現(xiàn)為:(1)農(nóng)地保護(hù)法律體系的框架存在缺陷。缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的《土地法》,法律規(guī)范之間沖突嚴(yán)重。(2)農(nóng)地保護(hù)立法的價(jià)值選擇存在偏差。農(nóng)地保護(hù)立法強(qiáng)調(diào)宜穩(wěn)不宜快,農(nóng)地保護(hù)立法主張宜粗不宜細(xì),農(nóng)地保護(hù)立法重公法輕私法,農(nóng)地保護(hù)立法重實(shí)體輕程序。城市化進(jìn)程中農(nóng)地保護(hù)法律體系的完善對(duì)策是:(1)完善農(nóng)地保護(hù)法律體系的框架。加快制訂《土地法》的進(jìn)度,

5、理順?lè)梢?guī)范之間的關(guān)系。(2)改革農(nóng)地保護(hù)立法的價(jià)值選擇。重視農(nóng)地保護(hù)立法的及時(shí)性,增強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)立法的可操作性,加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)立法的私法性,完善農(nóng)地保護(hù)立法的程序性。
　　 我國(guó)農(nóng)地保護(hù)法律體系確立了我國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)地保護(hù)基本制度。其中,集體所有制度是農(nóng)地保護(hù)的前提,承包經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)地保護(hù)的基礎(chǔ),耕地保護(hù)制度是農(nóng)地保護(hù)的重點(diǎn),用途管制制度是農(nóng)地保護(hù)的核心,土地征收制度是農(nóng)地保護(hù)的關(guān)鍵。城市化進(jìn)程中農(nóng)地保護(hù)法律制度的實(shí)施,取得的成

6、效有耕地?cái)?shù)量減少的速度與幅度變緩、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理提高了部分耕地質(zhì)量、退耕還林還草一定程度上改善了農(nóng)地生態(tài)環(huán)境;存在的問(wèn)題表現(xiàn)為城市化建設(shè)導(dǎo)致耕地總量持續(xù)減少、城市化建設(shè)加劇了農(nóng)地質(zhì)量的下降、城市化建設(shè)造成農(nóng)地生態(tài)環(huán)境惡化。
　　 我國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)地保護(hù)法律制度存在缺失,主要表現(xiàn)為:(1)農(nóng)地所有權(quán)法律規(guī)定不明確。一是農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)不清,存在單獨(dú)所有權(quán)說(shuō)、共有權(quán)說(shuō)和新型總有說(shuō)等不同的學(xué)說(shuō);二是農(nóng)地所有權(quán)主體不明。“農(nóng)民集體”的

7、概念內(nèi)涵不明確,各層次集體之間關(guān)系不清楚,“代理人”與“被代理人”關(guān)系不正確;三是農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容模糊。農(nóng)地集體所有權(quán)的占有權(quán)能不清晰,農(nóng)地集體所有權(quán)的收益權(quán)能無(wú)保障,農(nóng)地集體所有權(quán)的處分權(quán)能受限制。(2)農(nóng)地使用權(quán)法律規(guī)定不完備。一是農(nóng)地使用權(quán)的非永久性。法律對(duì)農(nóng)地使用權(quán)期限的規(guī)定具有臨時(shí)性,法律有關(guān)農(nóng)地調(diào)整的規(guī)定不完備,法律沒(méi)有對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的繼承權(quán)做出明確規(guī)定;二是農(nóng)地使用權(quán)收益權(quán)能殘缺。在征地補(bǔ)償中未對(duì)農(nóng)地使用權(quán)設(shè)立獨(dú)立的補(bǔ)償項(xiàng)目,

8、在征地補(bǔ)償中缺乏對(duì)農(nóng)地使用權(quán)人預(yù)期收益和間接收益損失的補(bǔ)償,對(duì)流轉(zhuǎn)權(quán)利的不合理限制妨礙了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的實(shí)現(xiàn);三是農(nóng)地使用權(quán)處分權(quán)能受限。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)前提受限,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式受限。(3)農(nóng)地管理法律制度不健全。一是耕地保護(hù)制度難以落實(shí)?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)比例過(guò)高,耕地占補(bǔ)平衡制度僵化;二是土地用途管制難以嚴(yán)格執(zhí)行。土地用途管制的規(guī)劃?rùn)?quán)威性不夠,土地用途管制的體制不順,土地用途管制的機(jī)制不合理;三是征地程序缺

9、乏透明度和有效監(jiān)督。
　　 必須有針對(duì)性地完善我國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)地保護(hù)法律制度。具體對(duì)策建議如下:(1)城市化進(jìn)程中農(nóng)地所有權(quán)法律制度的完善。一是澄清農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)地所有權(quán)的國(guó)有化和私有化改革方案缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),農(nóng)地所有權(quán)的改革必須堅(jiān)持農(nóng)地的集體所有方向。農(nóng)地集體所有權(quán)性質(zhì)的單獨(dú)所有權(quán)說(shuō)和共有權(quán)說(shuō)不符合中國(guó)立法和現(xiàn)實(shí),應(yīng)將農(nóng)地集體所有權(quán)性質(zhì)定性為新型總有;二是明晰農(nóng)地所有權(quán)主體。農(nóng)地所有權(quán)的主體應(yīng)為一定范圍內(nèi)的農(nóng)民成員的集體,

10、農(nóng)地所有權(quán)行使的權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)為全體成員大會(huì)或成員代表大會(huì),農(nóng)地所有權(quán)行使的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)為集體財(cái)產(chǎn)管理委員會(huì),農(nóng)地所有權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)、村民委員會(huì)或村民小組;三是明確農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容。明晰農(nóng)地所有權(quán)的占有權(quán)能,保障農(nóng)地所有權(quán)的收益權(quán)能,完善農(nóng)地所有權(quán)的處分權(quán)能。(2)城市化進(jìn)程中農(nóng)地使用權(quán)法律制度的完善。一是保障農(nóng)民永久的農(nóng)地使用權(quán)。賦予農(nóng)民無(wú)期限的農(nóng)地使用權(quán),徹底取消農(nóng)地調(diào)整制度,明確農(nóng)地使用權(quán)的繼承權(quán);二是

11、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分的農(nóng)地使用收益權(quán)。在農(nóng)地征收中設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)單獨(dú)補(bǔ)償項(xiàng)目,在農(nóng)地征收補(bǔ)償中要包括對(duì)農(nóng)地使用權(quán)預(yù)期收益和間接收益損失的補(bǔ)償;三是賦予農(nóng)民完整的農(nóng)地使用處分權(quán)。取消對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍的不合理限制,取消對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)前提的不合理規(guī)定,賦予農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)的抵押權(quán)。(3)城市化進(jìn)程中農(nóng)地管理法律制度的完善。一是健全耕地保護(hù)制度。合理確定基本農(nóng)田的保護(hù)比例,完善耕地占補(bǔ)平衡措施;二是嚴(yán)格土地用途管制制度。增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性,深化