政府債務管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑探析

1、政府債務管理背景下土地儲備開發(fā)融資路政府債務管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑探析徑探析摘要：土地儲備開發(fā)是實現(xiàn)城市規(guī)劃、促進土地集約節(jié)約利用的重要手段，也是保障性住房等民生用地的重要來源。隨著我國政府性債務管理政策的調(diào)整，土地儲備機構不再具有融資職能，如何能夠保障項目資金需求，推進項目進展成為亟待解決的問題。本文通過對幾種模式的分析，對政府債務管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑進行了探索。下載關鍵詞：政府債務管理土地儲備開發(fā)融資路徑伴隨土地儲

2、備開發(fā)工作的開展，土地儲備融資工作不斷創(chuàng)新完善，為項目提供了充足的資金保障，也帶來了較大的存量債務。隨著國發(fā)43號文落地，儲備機構不再具備融資職能，儲備開發(fā)資金來源發(fā)生根本性變化。如何在降低儲備機構債務規(guī)模的同時保障土地儲備資金供給，確保項目順利推進，成為亟待解決的問題。一、土地儲備開發(fā)融資及債務情況（一）土地儲備開發(fā)融資工作發(fā)展歷程土地儲備開發(fā)融資模式的發(fā)展可分為四個階段：第一階段（2007年以前）以企業(yè)進行融資并投資實施為主；第二階

3、段（2007年至2012年）期間，土地儲備力度加大，土地儲備機構大量籌措債務，充當政府融資平臺，使得土地儲備機構債務余額大幅增長，舉債融資工作有待規(guī)范；第三階段（2012年至2014年）出臺了多項政策，土地儲備機構融資行為得到規(guī)范，有效防范了債務風險；第四階段（2014年至今）43文剝離了儲備機構的融資職能，土地儲備資金來源發(fā)生變化，土地儲備開發(fā)模式需要進一步完善。（二）土地儲備開發(fā)融資情況（1）土地儲備機構融資情況。儲備機構融資方式包

4、括銀行貸款、保險資金、委托貸款等，貸款期限以5年為主，貸款利率最低可至基準利率以下10%。（2）企業(yè)融資情況。融資工作具有以下特點，一是央企和省屬國企、上市公司融資渠道多，方式靈活，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)融資方式單一。二是融資難易程度兩極分化明顯，資金資產(chǎn)實力雄厚的央企、省屬國企能通過自身資產(chǎn)進行擔?；蛐庞觅J款籌集資金，但區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難度較大。三是融資成本普遍較高，一般在基準利率上浮10%至30%，高于儲備機構的融資成本。（三）土地

5、儲備開發(fā)債務風險分析（1）土地儲備開發(fā)債務的風險分析。債務資金用于土地收儲形成了大量的土地儲備優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，由經(jīng)營性收入作為償債來源。土地儲備開發(fā)的債務風險主要體現(xiàn)在因項目推進緩慢導致的開發(fā)周期和債務期限錯配，債務到期后無法通過入市回籠資金清償?shù)娘L險。（2）土地儲備開發(fā)債務的管理要求。對土地儲備債務，可嚴格控制土地儲備債務規(guī)模，加快土地入市節(jié)奏，加大土地出讓收入償還存量債務力度。二、土地儲備開發(fā)工作所面臨的形勢資源主管部門應當積極探索政府購

6、買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務”。（2）采取政府購買服務模式項目情況。目前，通過政府購買棚戶區(qū)改造服務已在全國大量開展。吉林省更是將棚戶區(qū)改造作為穩(wěn)增長的重要措施，并將住房保障（棚戶區(qū)改造等）納入政府購買服務指導性目錄。部分土地儲備項目也采取了政府購買服務模式來推進。（四）政府購買服務與政府和社會資本合作模式分析由上文分析可知，政府購買服務模式需要的政策支持包括將購買服務事項納入政府購買服務名錄，以及財政對購買服務資金的支

7、持兩項。與PPP模式相比，政府購買服務與現(xiàn)行土地儲備開發(fā)模式更加契合，不需要增加其他開發(fā)或運營內(nèi)容。在政策方面僅需要出臺將土地儲備開發(fā)服務納入政府購買服務名錄、財政部門批準將購買服務資金納入預算后，即可進入實質(zhì)性操作環(huán)節(jié)，改革成本較低，可操作性強。四、土地儲備開發(fā)政府購買服務模式（一）土地儲備開發(fā)政府購買服務模式國土部門授權儲備機構作為政府購買服務主體，由儲備機構對土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償實施政府購買服務。（1）項目承接主

8、體的選擇?？捎懈骷壋闪⑷Y國有專業(yè)公司，專門負責本區(qū)域內(nèi)的土地儲備開發(fā)業(yè)務，由土地儲備機構采取單一來源采購等方式選擇國有專業(yè)公司作為承接主體實施開發(fā)，根據(jù)購買服務協(xié)議約定支付對價。（2）儲備機構收儲。儲備機構與專業(yè)公司就項目簽署購買服務協(xié)議，約定項目投資、開發(fā)周期、利潤水平、納入儲備標準、風險分擔、違約責任等內(nèi)容。同時約定對于按條件（如達到入市驗收標準）完成開發(fā)的土地，由儲備機構實施收儲納入土地儲備庫以備供應。無法按照約定條件完成開發(fā)的

9、項目，通過控制該區(qū)縣土地供應、降低企業(yè)開發(fā)利潤等方式進行制s。儲備機構按照合同約定需要支付的資金，可以通過國有土地收益基金等資金解決，并報財政部門批準納入預算。（3）成立土地儲備開發(fā)投資基金進行支持。由財政出資，引入銀行等社會資本成立土地儲備開發(fā)投資基金，專項用于土地儲備開發(fā)項目投入，包括通過股權注資國有專業(yè)公司提高其增信水平，用于項目轉為政府購買服務模式過程中的清算資金，以及項目后續(xù)投入等。（4）政府相關部門出臺支持政策。財政部門應出

10、臺將土地儲備開發(fā)列入政府購買服務名錄的相關政策，并對所需資金納入預算進行支持。同時，金融監(jiān)管部門出臺政策支持銀行等金融機構參與政府購買服務模式下的項目融資。（二）新模式影響分析（1）在項目管理方面。一是發(fā)揮市場作用，提高社會資本特別是金融機構參與土地儲備開發(fā)積極性。二是進一步理順政府權責利關系，激勵其建立良性機制盡快完成項目開發(fā)，縮短項目開發(fā)周期，加快城市化進程。三是有利于降低項目開發(fā)成本，為預留建設用地、提高土地利用水平提供支撐。（2