轉軌時期中國財政風險與金融風險聯(lián)動問題研究——基于國有商業(yè)銀行股份制改造視角的分析.pdf

1、我國經(jīng)濟轉軌所取得的豐碩成果，與國民經(jīng)濟的兩大主要部門即財政與國有商業(yè)銀行的支持密不可分，在漸進性的制度變遷過程中，財政與國有商業(yè)銀行承擔著主要的制度變遷成本。隨著“強財政、弱金融”向“弱財政、強金融”格局的演變，制度變遷的成本分攤機制發(fā)生了變化，改革的成本從初期以財政承擔為主逐步轉變?yōu)橐試猩虡I(yè)銀行承擔為主。這種轉變固然與財政尤其是中央財政支配能力的下降而其職能不斷延伸擴張，使收支產(chǎn)生不匹配導致較大的財政風險密切相關，但國有商業(yè)銀行作

2、為我國金融體系的核心和貨幣政策的傳導環(huán)節(jié)，成本的轉嫁使國有商業(yè)銀行積聚起巨大的金融風險，其典型表現(xiàn)為資本充足率的缺乏、大量不良資產(chǎn)的存在、國際競爭力的下降等。 現(xiàn)代經(jīng)濟的金融化特征以及國有商業(yè)銀行在我國國民經(jīng)濟中的核心地位，決定了如不能及時、妥善的對國有商業(yè)銀行存在的巨大金融風險加以控制和化解，那么在全面開放我國銀行業(yè)市場、銀行間競爭日趨激烈的背景下，我國國有商業(yè)銀行不僅處于被動局面，而且有可能導致其風險的不斷惡化，從而對整個社

3、會的政治經(jīng)濟穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊，有可能使多年改革的成果化為烏有。正因為如此，自1998年開始，我國對國有商業(yè)銀行實現(xiàn)財務重組，通過發(fā)行特別國債、剝離不良資產(chǎn)等手段，使國有商業(yè)銀行的財務指標趨于好轉，但其產(chǎn)權單一、治理結構不完善、不良資產(chǎn)的產(chǎn)生機制等問題依然存在。為徹底扭轉國有商業(yè)銀行的這種局面，2003年10月在政府的安排和推動下，采取了以外匯注資、剝離不良資產(chǎn)和產(chǎn)權改革等手段多管齊下的方式對國有商業(yè)銀行進行股份制改造。 對國有商業(yè)銀

4、行進行股份制改造，我國采取了三步走的戰(zhàn)略。對國有商業(yè)銀行股份制改造的過程，同時也是原來存在于國有商業(yè)銀行內(nèi)的金融風險顯性化的過程。國有商業(yè)銀行是提供準公共產(chǎn)品的機構，同時也具有馬太效應的負外部性，國有商業(yè)銀行在國民經(jīng)濟中的重要地位，中國經(jīng)濟轉軌時期特殊的國有商業(yè)銀行制度安排使國有商業(yè)銀行成為“第二財政”，以及財政承擔公共風險的職能屬性等，所有這些都決定了財政是國有商業(yè)銀行股份制改造風險的主要承擔者。補充資本金、處置不良資產(chǎn)以及國有商業(yè)銀

5、行的高稅負，是國有商業(yè)銀行股份制改造過程中的三大主要障礙，同時也與財政有著更為直接、密切的聯(lián)系，如何解決上述三個方面的問題，不僅決定股份制改造的效果，而且也相應地引起財政金融運動的軌跡發(fā)生變化，誘發(fā)財政風險與金融風險，導致財政金融風險的聯(lián)動。本文主要圍繞上述三個方面的問題展開對國有商業(yè)銀行股份制改造如何誘致財政金融風險聯(lián)動的研究。 本文除導論外共分六部分： 第一部分財政風險與金融風險聯(lián)動的一般考察。主要從財政風險與金融風

6、險的生成機理、我國財政金融風險的現(xiàn)狀、財政與金融的關系、兩種不同體制下財政金融風險聯(lián)動的特征以及我國財政金融風險的互動傳導等方面，以較為寬泛的視角對財政金融風險聯(lián)動問題進行加以深入細致的研究和考察。認為財政風險與金融風險的形成是政治經(jīng)濟等各種因素綜合作用的結果，既有內(nèi)生性因素也有外生性因素，成因十分復雜。作為一個發(fā)展中國家，在漸進的體制轉軌中我國存在較大的財政風險和金融風險，財政與金融作為調節(jié)國民經(jīng)濟運行的兩大主體，它們的載體均為資金和

7、共同參與國民收入分配的共性，使兩者之間存在緊密的聯(lián)系，但同時在作用的領域、資金的性質、調控的內(nèi)容等方面的差異又決定了兩者存在著矛盾和沖突，有各自不同的運行方式和規(guī)律。財政與金融之間這種既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的關系，在不同的體制下有著不同的特征和表現(xiàn)，由此決定財政風險與金融風險的聯(lián)動呈現(xiàn)出不同的特征。我國經(jīng)濟轉軌時期財政金融之間職能的錯位、越位，使我國的財政金融風險聯(lián)動不僅具有轉軌國家的直接性特征，也具有市場經(jīng)濟發(fā)達國家的間接性特征。我國財

8、政金融風險聯(lián)動的路徑是財政風險金融化和金融風險財政化兩者的融合。 第二部分國有商業(yè)銀行股份制改造與財政金融風險聯(lián)動。本部分主要對我國經(jīng)濟轉軌成本的路徑演化，國有商業(yè)銀行股份制改造的動因、目標和實現(xiàn)路徑，國有商業(yè)銀行股份制改造的風險分擔以及必須妥善解決的問題進行了探討。認為在我國經(jīng)濟轉軌時期，在國家財政能力的下降的同時，金融的快速增長使我國經(jīng)濟轉軌成本承擔，由初期以財政作為主要承擔者逐步演化為以國有商業(yè)銀行替代國家財政作為主要承擔

9、者，而國有商業(yè)銀行的重要地位、存在的巨大金融風險、政府進行成本收益衡量后的退出和推動以及加入WTO國際銀行業(yè)的競爭壓力等內(nèi)部動因和外部動因的共同作用，使國有商業(yè)銀行的改革勢在必行。國有商業(yè)銀行的公共性、具有馬太效應的負外部性以及財政承擔公共風險的職能等決定了財政是國有商業(yè)銀行股份制改造風險承擔的主體，并提出為實現(xiàn)股份制改造的目標，必須妥善地解決好資本金補充、不良資產(chǎn)處置以及國有商業(yè)銀行的高稅負三個既是國有商業(yè)銀行股份制改造的主要障礙也與

10、財政有著密切聯(lián)系的問題。這三個主要問題的解決在財政和金融均存在巨大風險的情況下，成為財政金融風險聯(lián)動的誘因。 第三部分財政金融風險聯(lián)動的誘因：國有商業(yè)銀行資本金補充。本部分從銀行資本功能的分析入手，考察了資本充足率監(jiān)管的國際與國內(nèi)標準，在對我國國有商業(yè)銀行資本充足率進行國際比較的基礎上，探討和分析國有商業(yè)銀行股份制改造過程中，不同的資本金補充路徑如何導致財政金融風險聯(lián)動。 資本具有消化吸收并保護債權人的利益、限制銀行業(yè)務

11、過度擴張并控制銀行風險、維持市場信心和營業(yè)等功能，商業(yè)銀行股東追求高資本回報的希冀、經(jīng)營層擴大資產(chǎn)規(guī)模的沖動和高負債經(jīng)營的特性都有可能促使資本充足率不斷降低，為防止商業(yè)銀行破產(chǎn)倒閉的外部性對社會經(jīng)濟產(chǎn)生沖擊，確保銀行業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性和安全性，并創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，國際組織及各國金融當局均制定了資本充足率標準，強化對商業(yè)銀行資本充足率的監(jiān)管。 長期以來對資本充足率的漠視以及國家信用的替代、資產(chǎn)規(guī)模的擴張、監(jiān)管當局的寬容、大量不良

12、資產(chǎn)的存在，使我國國有商業(yè)銀行的資本充足率遠遠低于國際銀行業(yè)，這不僅削弱了其核心競爭力，在未來的市場競爭中處于被動的地位，同時也影響到存款人和社會公眾對銀行的信心，危及金融體系的穩(wěn)定。因此如何補充資本、提高資本充足率成為國有商業(yè)銀行股份制改造的首要問題。 3國有商業(yè)銀行資本金的補充有多種路徑。從目前的實踐看，主要有國家發(fā)行特別國債、外匯注資、發(fā)行長期次級債、引進戰(zhàn)略投資者、增提普通準備金以及上市籌資等途徑，在國家財政財力有限且存

13、在巨大風險的前提下，這些不同的路徑盡管對國有商業(yè)銀行資本金補充的效果不同，但其結果要么是金融風險向財政風險的回歸，要么是在減少財政風險的同時使金融風險的存在形式發(fā)生變異，形成財政金融風險的聯(lián)動。 第四部分股份制改造中財政金融風險聯(lián)動的誘因：國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置。本部分在對我國國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)狀況考察的基礎上，總結了不良資產(chǎn)處置和分擔補償?shù)膰H經(jīng)驗，并對不同主體分擔我國國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)損失導致的財政金融風險聯(lián)動進行了探

14、討。 與國際上大多數(shù)國家的商業(yè)銀行比較，不良資產(chǎn)存量大、增量不斷產(chǎn)生的現(xiàn)實，使我國國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)率相對較高，盡管其成因可以有多種解釋，但只有少部分是由國有商業(yè)銀行自身經(jīng)營不善形成幾乎成為共識。國際上大多數(shù)國家在處置金融機構不良資產(chǎn)時，大多采取了多主體分擔的方式，我國在財政自身存在較大風險的情況下，借鑒了不良資產(chǎn)處置分擔補償?shù)膰H經(jīng)驗，主要以國家財政、中央銀行、資產(chǎn)管理公司作為主體來分擔國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置損失，這些不

15、同的不良資產(chǎn)處置損失分擔主體承擔損失的結局使財政金融風險產(chǎn)生聯(lián)動效應。 第五部分股份制改造中財政金融風險聯(lián)動的誘因：國有商業(yè)銀行高稅負。本部分主要在對國有商業(yè)銀行稅負進行國內(nèi)外比較的基礎上，考察和研究高稅負以及股份制改造中稅收返還為主的稅收優(yōu)惠政策如何導致財政金融風險的聯(lián)動。 稅收作為國有商業(yè)銀行的成本，與國際上許多國家比較，國家對國有商業(yè)銀行實行的高稅負和歧視性政策以及這種成本的不可轉嫁性，使之承擔了超過自身承受能力的

16、稅收負擔，這不僅吞噬了其經(jīng)營成果，形成資本充足率嚴重不足、不良資產(chǎn)消化能力下降以及國際競爭力缺乏等弊端，凝聚了較大的金融風險和金融支持實質經(jīng)濟能力的4下降，同時財政為支持國有商業(yè)銀行股份制改造所采取的一系列稅收減免和優(yōu)惠政策惡化了本已存在巨大風險的財政收支狀況，形成財政金融風險的聯(lián)動。 第六部分股份制改造中財政金融風險聯(lián)動的控制：對策與建議。本部分主要從政府與市場職能的界定、財政體制與國有商業(yè)銀行體制改革和營造良好的外部環(huán)境入手