中國(guó)公用事業(yè)：民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入中的親貧規(guī)制.pdf

1、對(duì)中國(guó)公用事業(yè)的現(xiàn)實(shí)考察表明：公用事業(yè)的國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，形成特殊的壟斷優(yōu)勢(shì)，并轉(zhuǎn)化為這些行業(yè)的高收入和高福利，使得社會(huì)公眾對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的支出逐年增加，行業(yè)普遍的低效率和財(cái)政壓力并存。 當(dāng)前正在進(jìn)行的公用事業(yè)領(lǐng)域改革的趨勢(shì)是將有越來(lái)越多的民營(yíng)企業(yè)和民間資本大舉進(jìn)入原來(lái)由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)領(lǐng)域和城市公用事業(yè)部門(mén)。而民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的盈利性目標(biāo)勢(shì)必與公用事業(yè)的公共性和社會(huì)服務(wù)性宗旨發(fā)生背離。民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入可能會(huì)導(dǎo)致私人壟斷，

2、排斥貧困消費(fèi)者，忽視普遍服務(wù)義務(wù)，從而損害消費(fèi)者特別是貧困消費(fèi)者的福利，從而使社會(huì)貧困消費(fèi)者從公用事業(yè)的改革中利益受損。 在中國(guó)，通過(guò)上個(gè)世紀(jì)80年代改革導(dǎo)致的資源擴(kuò)散效應(yīng)到90年代以后資源的重新積聚，資源積聚的直接后果就是：社會(huì)分化程度進(jìn)一步的拉大，形成了一個(gè)相當(dāng)規(guī)模的弱勢(shì)群體。弱勢(shì)群體的增多和利益受損，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的客觀現(xiàn)實(shí)，也成為公平與公正的焦點(diǎn)問(wèn)題。 被賦予新公共管理職能的政府治理的目標(biāo)就是建立一個(gè)

3、和諧社會(huì)，它將滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益擺在第一位，而將追求效率放在第二位，以公平取代效率成為社會(huì)管理的首要價(jià)值。順著這條思路，在民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的過(guò)程中，政府管制作為政府的一種公共責(zé)任，是當(dāng)前政府公共管理的一個(gè)主要內(nèi)容，就是從公平和效率兩個(gè)方面同時(shí)入手，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者利益的均衡。這一方面要求政府通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和各種激勵(lì)性規(guī)制手段擴(kuò)大公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供給和生產(chǎn)，另一方面要實(shí)行傾向于讓消費(fèi)者以更合理的價(jià)格消費(fèi)，讓支付能

4、力很低甚至沒(méi)有支付能力的消費(fèi)者，也能消費(fèi)其基本生活必需的商品和服務(wù)。因此，從效率、公平和發(fā)展等幾個(gè)方面綜合考慮，政府必須實(shí)施一系列傾向于貧困地區(qū)和貧困群體的親貧規(guī)制(pm．p0orregulation)，解決弱勢(shì)群體的利益表達(dá)和利益保護(hù)，改變貧困人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不利地位，讓他們能夠公平、公正地分享改革發(fā)展的成果全面，維持社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。 在中國(guó)，基于親貧目的的政府對(duì)公用事業(yè)的管制，首先就是加強(qiáng)普遍服務(wù)規(guī)制。民營(yíng)企業(yè)

5、進(jìn)入公用事業(yè)的前提條件，就是承諾普遍服務(wù)義務(wù)。而為了實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)，關(guān)鍵又是讓支付能力較低的消費(fèi)者，有能力消費(fèi)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，即降低消費(fèi)者消費(fèi)的價(jià)格門(mén)檻。所以制定合理的價(jià)格水平和選定靈活的價(jià)格(資費(fèi))結(jié)構(gòu)就成為親貧的價(jià)格規(guī)制的主要內(nèi)容?；谥袊?guó)國(guó)情以及公用事業(yè)不同領(lǐng)域的改革特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)不同種類(lèi)的公用事業(yè)企業(yè)確立不同的價(jià)格規(guī)制原則：(1)對(duì)鐵路、郵電等的價(jià)格實(shí)行按平均成本定價(jià)，行業(yè)平均成本即為服務(wù)價(jià)格；(2)對(duì)市內(nèi)公共交通、地鐵、自來(lái)水

6、、煤氣、民用電力供應(yīng)等，保證企業(yè)有一定的利潤(rùn)下實(shí)行最高限價(jià)；(3)對(duì)那些不可儲(chǔ)存的物品和勞務(wù)，如電力、電話和運(yùn)輸服務(wù)等，由于受供需因素波動(dòng)的影響較大，其價(jià)格應(yīng)根據(jù)需要變化而調(diào)整。同時(shí)，政府規(guī)制者在進(jìn)行價(jià)格結(jié)構(gòu)監(jiān)管時(shí)，總的原則是結(jié)合差別定價(jià)和靈活定價(jià)，對(duì)低收入的消費(fèi)者實(shí)行較低的規(guī)制價(jià)格或者享受價(jià)格部分減免服務(wù)?？梢赃x定的價(jià)格結(jié)構(gòu)有：生命線定價(jià)、二部定價(jià)、分段累進(jìn)制價(jià)格、峰時(shí)定價(jià)等。此外，制訂多樣化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制等也是親貧規(guī)制的具體

7、內(nèi)容。 為了讓貧困消費(fèi)者有能力消費(fèi)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，還可通過(guò)增加消費(fèi)者的支付能力即給這些消費(fèi)者以補(bǔ)貼的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)貼可以是暗補(bǔ)(即補(bǔ)貼給運(yùn)營(yíng)企業(yè))的形式，也可以是明補(bǔ)(即直接補(bǔ)貼給低收入者等定向群體)。經(jīng)濟(jì)分析的結(jié)論是財(cái)政直接補(bǔ)貼給定向群體更有助于公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)財(cái)政支出捉襟見(jiàn)肘的國(guó)情下，可以借鑒國(guó)外建立普遍服務(wù)基金的辦法。 親貧規(guī)制是政府基于公平目標(biāo)而對(duì)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)做出的某些限制行為。而這需要確

8、立一個(gè)政府的代言人即規(guī)制機(jī)構(gòu)。中國(guó)的公用事業(yè)改革要求建立像司法系統(tǒng)那樣相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，以維持監(jiān)管者的自主性；政府可以通過(guò)組建專(zhuān)門(mén)行業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，改革和完善公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)權(quán)限，以增強(qiáng)規(guī)制能力；監(jiān)管者本身也需要被監(jiān)管，以保證其監(jiān)管是公正的。 民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)得以成功的前提條件就是政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，解決政府有限承諾的問(wèn)題，提高政府的誠(chéng)信度和政策的穩(wěn)定性；在規(guī)制執(zhí)行過(guò)程中要進(jìn)行公正嚴(yán)格的程序監(jiān)管，通過(guò)公