學術(shù)界對國資監(jiān)管體制改革的研究綜述

1、<p>　　學術(shù)界對國資監(jiān)管體制改革的研究綜述</p><p>　　國有資產(chǎn)在我國政治、經(jīng)濟和社會生活中依然占有舉足輕重的地位。如何完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展中亟需解決的重大問題之一。在相當長的時間內(nèi)，學術(shù)界對于當前和下一步的國有資產(chǎn)監(jiān)管以及國有企業(yè)改革的方向存在很多爭論，國有資產(chǎn)怎么監(jiān)管？國企改革朝哪個方向走？這其中既涉及一系列的重大理論與觀念問題，又涉

2、及我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及我國市場經(jīng)濟制度建設(shè)一系列政策的安排，亟須正本清源，以期凝聚共識。 </p><p>　　一、關(guān)于國有資產(chǎn)管理組織體系架構(gòu) </p><p>　　國資監(jiān)管模式是國有企業(yè)改革的重點和難點，究竟什么樣的監(jiān)管模式是合理高效而又符合我國實際國情的，對于國有資產(chǎn)監(jiān)管體制究竟應(yīng)采取“三層次”管理模式還是“兩層次”管理模式，學者們也有不同的觀點。 </p&g

3、t;<p><b>　?。ㄒ唬┤龑哟文Ｊ?</b></p><p>　　所謂三層架構(gòu)就是在國資委和直屬企業(yè)之間建立資產(chǎn)經(jīng)營公司，代表國資委對國資進行管理。楊中賢、張軍安等都認為要采取“三層次”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，即國資委―國有資產(chǎn)經(jīng)營公司―國有企業(yè)。深圳、上海都是采取“三層次”的監(jiān)管體制。賈康認為，三層次框架總體上不能否定，從一般的體制設(shè)計考慮，國資委不宜一桿子插到底直接管企業(yè)

4、，應(yīng)該考慮合理地搭建中間層。國務(wù)院發(fā)展研究中心張文魁認為，中間層公司可以作為新舊國有資產(chǎn)管理體制的過渡機構(gòu)，以緩解機構(gòu)改革的壓力。中國人民大學教授楊瑞龍認為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司本質(zhì)上還是政府組織，本身沒有風險承擔機制。這樣就出現(xiàn)“婆婆加老板”和“行為缺少約束”的問題。黃穎認為，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)管理體制改革的必然趨勢。西方發(fā)達國家專門成立了相對獨立的股份制資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)對國有資產(chǎn)進行分門別類的管理為我國提供了良好的啟示。榮兆梓更具

5、創(chuàng)新地指出，國有資本的財產(chǎn)形式必須從目前的股份資本與公司法人財產(chǎn)兩層框架，向社會信托基金、股份資本和公司法人財產(chǎn)三層框架轉(zhuǎn)變。 </p><p><b>　?。ǘ﹥蓪哟文Ｊ?</b></p><p>　　兩層次架構(gòu)就是國資委直接管理直屬企業(yè)的模式。趙曉在《關(guān)于國資監(jiān)管的幾個問題》提到，未來的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)只是管理有限數(shù)量的而又不宜由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)直屬的中小型國有

6、企業(yè)。對于那些有關(guān)地方經(jīng)濟全局的大型國有企業(yè)，應(yīng)直屬地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)進行管理，以便于地方政府有效利用這些國有企業(yè)調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行。當然，直屬大型國有企業(yè)因?qū)傧聯(lián)碛邢喈敂?shù)量的子公司和分公司，因此本身也具有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的性質(zhì)。 </p><p>　　二、關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)改革 </p><p>　　學術(shù)界普遍認為，我國目前國有資產(chǎn)管理體制需要進一步改革完善，要明確國有資產(chǎn)的所有權(quán)主體，清晰界

7、定對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能和資本運營職能。 </p><p>　　陳清泰認為，國有資產(chǎn)的公共管理職能和對國有資本運營的監(jiān)督職能屬于公共權(quán)利，應(yīng)由政府機構(gòu)承擔。中國政法大學研究生院常務(wù)副院長李曙光建議，將國資委定位為純粹的出資人，依法履行出資人職責，實現(xiàn)“政企分開”、“政資分開”。當前可以考慮建立四個國資委。除了現(xiàn)存的以工業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)為主的國務(wù)院國資委外，還需要建立針對金融國有資產(chǎn)、土地和礦產(chǎn)等資源性國有資產(chǎn)，以及行

8、政事業(yè)及文化遺產(chǎn)的三個國資委。周天勇認為，國有企業(yè)管理應(yīng)該逐步劃向人大，國有資本的經(jīng)營預算要進入財政預算的框架，變成真正的復式預算，接受人大的審批和監(jiān)督，國有企業(yè)的董事長經(jīng)組織部門推薦后由人大來任免，向人大提交財務(wù)報告，接受審計監(jiān)督。李曙光建議，應(yīng)當在全國人大以及地方各級人大設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，行使國資委現(xiàn)有的非經(jīng)營職能。 </p><p>　　三、關(guān)于國有經(jīng)濟布局的調(diào)整以及發(fā)展混合所有制經(jīng)濟 <

9、/p><p>　　學術(shù)界對于國有經(jīng)濟布局的調(diào)整方向因目標定位不同而存在較大差異。有的主張有進有退，有的主張從競爭性領(lǐng)域全盤退出;有的建議實行產(chǎn)權(quán)多元化，有的建議要對國有資產(chǎn)進行資本化改革。 </p><p>　　（一）觀點一：國有企業(yè)應(yīng)從競爭性領(lǐng)域退出 </p><p>　　世界銀行與國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的報告――《2030年的中國》，建議中國縮減龐大的國企規(guī)模，使之

10、在運營模式上更接近商業(yè)公司。經(jīng)濟學者馬光遠認為，國企改革應(yīng)該回到黨的十五大確定的在競爭性領(lǐng)域退出的原則，維護健康的市場經(jīng)濟秩序。中國社會科學院研究生院學部委員周淑蓮建議，國有企業(yè)不能全部貿(mào)然退出，否則會引起混亂，可行的辦法是各種經(jīng)濟成分的企業(yè)實行公平競爭，優(yōu)勝劣汰，使國有經(jīng)濟逐步退出不該進入的行業(yè)。 </p><p>　?。ǘ┯^點二：對國有企業(yè)進行民營化改革 </p><p>　　耶魯大

11、學終身教授陳志武認為，讓國有企業(yè)市場化的唯一辦法就是對他們進行民營化改革。只要有國有企業(yè)介入的行業(yè)，那個行業(yè)的競爭就不可能是公平、公正的。北京大學光華管理學院經(jīng)濟學教授張維迎認為，國有企業(yè)的私有化只是一個政治決策問題，辦法其實很簡單，需要做的只是怎么把國有企業(yè)的股票轉(zhuǎn)讓出去，包括分給老百姓。 </p><p>　?。ㄈ┯^點三：重點推進產(chǎn)權(quán)多元化 </p><p>　　國資委研究中心主任李

12、保民認為，國有經(jīng)濟和民間資本合作的混合所有制經(jīng)濟是國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟結(jié)合的成功探索，下一步推進國有企業(yè)改革要率先在產(chǎn)權(quán)多元化上下功夫。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁提出，絕大部分國企都應(yīng)該走民營化的道路，中小型國有企業(yè)可以整體出售，而大型和特大型國企應(yīng)實行股權(quán)多元化和混合所有制，少數(shù)自然壟斷、國家安全和普遍服務(wù)類的企業(yè)暫時不太適宜推行全局性的產(chǎn)權(quán)改革。 </p><p>　　四、關(guān)于以管資本為主加強國資

13、監(jiān)管 </p><p>　　陳清泰認為，國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式資本化是進一步深化改革的重要突破口，國有資本投向應(yīng)體現(xiàn)公共目標。國務(wù)院國資委副主任邵寧主張，要依托資本市場將傳統(tǒng)的國企改制為公眾公司，實現(xiàn)國有企業(yè)的多元化、市場化和國有資產(chǎn)的資本化，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。厲以寧建議，政府要管少一點，讓國有企業(yè)真正成為獨立的、自主經(jīng)營的企業(yè)。國家只管國有資本的配置、考核、運營狀況。周邵朋認為，通過以管資本為主的國資監(jiān)管體制改

14、革，區(qū)別對待出資人和經(jīng)營者的價值取向，有利于解決國有企業(yè)目前面臨的盈利性使命與公共政策性使命的訴求沖突。國稅總局原副局長許善達認為，要編制規(guī)范的國有經(jīng)營性資本預算，對國有資產(chǎn)進行考核，貢獻不能光體現(xiàn)在你的資產(chǎn)增值上，要體現(xiàn)在股東享受到提供的公共服務(wù)上。 　　 五、關(guān)于國有資本投資運營公司組建 </p><p>　　賈康認為，中間層應(yīng)該由一種沒有行政區(qū)劃背景的、相互之間展開競爭的投資控股公司組成，不能按照行政體系

15、基本原則設(shè)立中間層次，它是一種法人實體，比較接近于專門做資本運營的投資銀行，當然實際上它對應(yīng)的是企業(yè)國有資本的運營。陳清泰認為，國有資本投資控股公司，按《公司法》注冊，受政府委托，對持股的企業(yè)集中統(tǒng)一行使國家所有權(quán)，進入市場，運營國有資本。張文魁認為，可以效仿中投或者匯金，設(shè)立相應(yīng)的投資基金或資產(chǎn)管理公司來持有并管理國有股，不斷追求國有資本的回報，提高國有資本的安全性和流動性。 </p><p>　　六、關(guān)于國外

16、的國有資產(chǎn)監(jiān)管問題研究 </p><p>　　切實加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、保障國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是世界各國面臨的共同課題，學者們對國外國有資產(chǎn)監(jiān)管研究文獻相對較少，主要是從機構(gòu)設(shè)置和管理模式兩方面進行論述，通過比較分析各國國有資產(chǎn)管理的特色和經(jīng)驗，得出對我國國有資產(chǎn)監(jiān)管的借鑒意義。 </p><p>　?。ㄒ唬╆P(guān)于公共管理領(lǐng)域中對國有資產(chǎn)政府監(jiān)管的研究 </p><p&g

17、t;　　克魯格（A. O. Krueger）認為，政府掌控企業(yè)國有資產(chǎn)、參與公共領(lǐng)域內(nèi)的市場競爭，容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，導致貪污、受賄等問題的滋生，造成企業(yè)國有資產(chǎn)的流失，損害國家的利益。托利森（R.D.Tollison）認為，要想減少尋租、保障國有資產(chǎn)的利益，就必須實行政企分開的制度，使國有企業(yè)具備獨立自主性，防止政府過度、無效、負面地管理國有企業(yè)。米勒（D.C.Mueller）指出，在公共領(lǐng)域內(nèi)，應(yīng)設(shè)立專業(yè)的政府機構(gòu)，有一套完備的管理制

18、度，這樣才能完善政府對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，切實保障國有資產(chǎn)的最大利益。艾奇安（A.Alchian）指出，政府對企業(yè)國有資產(chǎn)的管理，實際上就是對國有產(chǎn)權(quán)的管理，企業(yè)國有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國家，為國家所控制，應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)所有者即國家的意志來行使相關(guān)的權(quán)利，可以通過提升國有產(chǎn)權(quán)的運營效率來提升對企業(yè)國有資產(chǎn)的管理水平。 </p><p>　?。ǘ╆P(guān)于政府國有資產(chǎn)機構(gòu)設(shè)置研究 </p><p>　　目前，

19、國外國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的研究大多是比較分析研究，且都以不同類型國家進行了全面深入的研究，這些研究，對我國國有資產(chǎn)監(jiān)管有較強的借鑒作用。在對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方面，不同國家采取了不同方法。賀清龍對國外國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的情況進行了研究分析，他認為，大致可分為三種情況：一是以財政部門為核心對國有資產(chǎn)進行管理。實行這種機構(gòu)設(shè)置的國家主要有德國、法國、英國、美國、日本等。二是以控股機構(gòu)對國有資產(chǎn)進行管理，即在中央政府部門和基層企業(yè)之間，根

20、據(jù)所管理資產(chǎn)的數(shù)額和分布設(shè)立若干國有控股公司。在對經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管方面，意大利、奧地利、新加坡等國家采取的就是這一組織形式。三是以綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)為中心的多部門管理模式。印度是這種模式的突出代表，它的基本特點是政府通過設(shè)立一個綜合協(xié)調(diào)中心與其他有關(guān)主管部門共同管理國有資產(chǎn)。王彤對12個國家的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置進行了直觀地比較分析研究，總結(jié)出設(shè)立了專職國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的國家（7個）和未設(shè)立專職國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的國家（5個），并對這兩種類型

21、的不同國家進一步再進行具體分類，總結(jié)經(jīng)驗。 </p><p>　?。ㄈ╆P(guān)于政府國有資產(chǎn)模式研究 </p><p>　　國有企業(yè)和國有資產(chǎn)普遍存在于世界上任何一個國家，且以不同形式和程度影響著該國的經(jīng)濟發(fā)展進程，甚至是該國的政治和社會生活?？疾旌头治霾煌瑖覈匈Y產(chǎn)監(jiān)管模式的特點，對完善我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式有著重要的參考價值和借鑒意義。汪鑫在比較英國、法國、意大利三個國家國有資產(chǎn)監(jiān)管模式