“三舊”改造負面功能的預防研究

1、<p>　　“三舊”改造負面功能的預防研究</p><p>　　摘 要 “三舊”改造是廣東省乃至全國在城鎮(zhèn)化過程中必然要經歷的階段，它在破解土地供需矛盾、提升土地利用率、促進社會經濟發(fā)展、建設美好城鎮(zhèn)等方面意義重大，但“三舊”改造過程中涉及的工作環(huán)節(jié)多、資金量大，其負面功能同時顯現、如影隨形，誘發(fā)了大量職務犯罪 。近年來，該類職務犯罪共同犯罪趨勢明顯，打擊難度加大，犯罪勢頭并未得到有效遏制，因此，本文提

2、出，深入研究、探討該類職務犯罪的預防，對城鎮(zhèn)化過程“三舊”改造工作的順利開展有其積極意義。 </p><p>　　關鍵詞 “三舊”改造 犯罪成因 犯罪預防 </p><p>　　基金項目：本研究成果是2013年度廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃學科共建項目《城鎮(zhèn)化視野下縣城“三舊”改造創(chuàng)新研究》（項目編號GD13XYJ22）的成果之一，項目負責人：易露霞教授。 </p>&l

3、t;p>　　作者簡介：楊俊、易露霞，廣州工商學院。 </p><p>　　中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）07-023-03 </p><p>　　一、“三舊”改造所涉職務犯罪的預防現狀 </p><p>　　“三舊”改造是指在城市發(fā)展到一定階段后，在土地集約化發(fā)展要求下，針對“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”

4、的改造。“舊城鎮(zhèn)”改造是指對區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內國有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房等的改造，以及對重點改造城區(qū)需要“退二進三”的舊廠房、舊倉庫，及危舊居民用房的改造；“舊廠房”改造是指對鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內的舊廠房的改造，包括對嚴重影響城市觀瞻的臨時建筑的改造；“舊村居”改造是指對“城中村”、大量用地被城市工業(yè)區(qū)等占據的“園中村”、村民逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”等推進農民公寓建設、舊物業(yè)改造和村容村貌的整治建設。“三舊”改造

5、的目的是促使“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”向“新城市”、“新產業(yè)”和“新社區(qū)”的轉變，其是廣東省在城鎮(zhèn)化過程中破解土地供需矛盾、提升土地利用率、促進產業(yè)結構調整和經濟發(fā)展水平等的重要舉措和必由路徑，但“三舊”改造過程中的相關環(huán)節(jié)，例如編制改造規(guī)劃、完善歷史用地手續(xù)、國有建設用地使用權出讓、征地拆遷和補償、資金的使用、工程建設等六大關鍵環(huán)節(jié)極易誘發(fā)職務犯罪，為此，廣東省政府在2009年下發(fā)的《關于推進“三舊”改造，促進節(jié)約、集約用地的

6、若干意見》（粵府2</p><p>　　上述兩個文件的出臺至今已經過去4、5年的時間，全省各地市圍繞這兩個文件也陸續(xù)制定了很多預防“三舊”改造職務犯罪的辦法或措施，但涉及“三舊”改造職務犯罪和“涉農”犯罪的案件這幾年在我省各地時有發(fā)生，從未間斷過，預防效果并不十分理想，犯罪分子似乎對已有的“預防措施”具有先天性的免疫力――“上有政策下有對策”，其犯罪勢頭并未得到有效遏制。 </p><p>

7、;　　2013年底，美國《外交政策》曾以“哪些事件會登上2014年中國的頭條？”為題做了6項預測，其中4項成真，包括城鎮(zhèn)化成為中國政策重點等。因此，作為推進城鎮(zhèn)化過程最重要一環(huán)的“三舊”改造工作將在2015年及以后較長的一段時間內在我省及全國繼續(xù)深入開展，據此，全面思考和深入探討“三舊”改造所衍生的負面功能，預防該類職務犯罪，對推進我省乃至全國“三舊”改造下一階段工作的健康、順利開展意義重大。 </p><p>

8、　　二、“三舊”改造所涉職務犯罪成因分析 </p><p>　　（一）“三舊”改造所涉職務犯罪的特征 </p><p>　　“三舊”改造的職務犯罪問題與我國其他經濟領域的犯罪問題一樣，其行為的實施主體、慣用手段及案件的總體表象等均具有一定的規(guī)律性可循。筆者認為，我省該類職務犯罪具有下列三個主要的特征： </p><p>　　1.犯罪主體特定性?！叭f”改造極易誘發(fā)犯

9、罪的各個關鍵環(huán)節(jié)實際擁有管理權和利益相關方，主要是土地管理部門的領導和工作人員、“村官”及其財務人員，以及開發(fā)商，在每一起涉及“三舊”改造的案件中，他們都是不可或缺的主體，各主體作案的階段和手法均具有一定的規(guī)律性。 </p><p>　　首先，土地管理部門領導和工作人員作案的范圍跨度大、職務化特點明顯，集中表現在 ：（1）在編制“三舊”改造規(guī)劃階段，將不符合“三舊”改造要求的土地納入“三舊”改造規(guī)劃；（2）在完善

10、歷史用地手續(xù)方面，將之前未使用和不改造等不屬于“三舊”改造范圍的用地借機利用“三舊”改造政策辦理用地手續(xù)，或者弄虛作假編造歷史用地協(xié)議；（3）在土地出讓的具體操作中，規(guī)避國有建設用地使用權招標拍賣掛牌，擅自以協(xié)議方式出讓或低價出讓國有建設用地使用權；（4）在實施征地過程中，濫用職權違法征地，損害被征地農民的合法權益；（5）在“三舊”改造所涉資金的使用中，貪污、挪用等違規(guī)違法的情況嚴重。 </p><p>　　其次

11、，“村官”及其財務人員的作案手法具有直接化、簡單化的特點。他們作案的領域通常只限制在征地、拆遷、安置環(huán)節(jié)，其作案手法簡單、直接，歸結起來，主要有虛報冒領型、截留私分型和直接私吞型 。 </p><p>　　再次，開發(fā)商的問題則集中反映在土地使用權出讓這個環(huán)節(jié)上，通過官商勾結、不正當競爭或者其他違法行為獲取土地改造、開發(fā)項目，致使大量的瀆職案件發(fā)生。 </p><p>　　2.犯罪手段多樣性

12、。“三舊”改造從最初的改造規(guī)劃編制到最后的拆遷安置和改造項目建設，工作環(huán)節(jié)多，各環(huán)節(jié)工作制度不夠完善、監(jiān)管不到位情況較為嚴重，導致“三舊”改造過程違法犯罪案件頻發(fā)，犯罪手段也由最初的簡單、直接化，向復雜、隱蔽化轉變。從媒體披露的情況看，在2007年之前的“三舊”改造、“涉農”案件偶發(fā)性和單人作案的特點明顯，職能部門領導及工作人員以濫用職權徇私舞弊、索賄受賄為主，“村官”則采用虛增拆遷面積、改變建筑物的性質、挪用集體補充款等方式牟取私利。

13、2007年以后，其犯罪手段更具多樣化、隱蔽性更強，主要表現在：一是瞞天過海，利用改造項目審查不嚴的漏洞“完善”用地手續(xù)或者利用村民對國家相關政策的不堪了解，欺上瞞下、暗箱操作，損害國家利益和村民利益；二是雁過撥毛，由于“三舊”改造往往投入龐大的資金，歷史的、現實的改造項目情況復雜，加之改造項目在國土資源處理方面具有的政策特殊優(yōu)惠性和靈活性，如，優(yōu)惠政策中可以采用協(xié)議方式出讓土地、出讓土地純收入允許返撥支持用地者開展改造、農村集體建設用地

14、改為國家建設用地可以簡化手續(xù)，等等。項目改造過程監(jiān)管環(huán)節(jié)多，涉及政策面廣，監(jiān)管漏洞多，使得改造資金成為</p><p>　?。ǘ┱T發(fā)“三舊”改造職務犯罪的因素 </p><p>　　誘發(fā)“三舊”改造職務犯罪的原因復雜，從最近10年來發(fā)生的屬于“三舊”改造范圍的職務犯罪單個案件看，有的是由于市場經濟條件下不良社會風氣的影響，導致部分官員（含村官）心態(tài)失衡，“有權不用、過期作廢”腐朽思想作崇

15、所致；有的是由于從事征地拆遷安置工作的監(jiān)管人員怠于履行監(jiān)管職責所致；有的是由于“三舊”改造工作不夠陽光、村官權力過大缺乏制約所致；有的是由于征地拆遷安置工作制度不夠完善所致；有的是由于地方政府相關職能部門對“三舊”改造項目規(guī)劃審批不嚴所致等等，原因很多，但歸結起來，筆者認為，“三舊”改造案件頻發(fā)的主要因素有兩個，一個是制度因素，另一個是犯罪分子的個人因素。從潮安和廣東全省的情況看，絕大多數的“三舊”改造案件都是緣于政府及職能部門的審批、

16、執(zhí)行、監(jiān)督制度和村務公開制度不夠完善或不嚴格執(zhí)行所致，也有一些案件是由于犯罪分子罔顧國家法律和相關制度，以身試法、膽大妄為所致。因此，在構建“三舊”改造職務犯罪的預防機制時，應該有針對性地從這兩個方面入手，方能事半功倍。 </p><p>　　三、“三舊”改造所涉職務犯罪的預防 </p><p>　　“三舊”改造職務犯罪是指國家機關、企業(yè)事業(yè)單位、農村集體工作人員利用已有職權，破壞國家對公

17、務活動的規(guī)章規(guī)范，損害國家、集體和公民合法權益，依照刑法應當予以刑事處罰的犯罪。從目前已經查處的案件看，所涉罪名包括貪污、賄賂、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守、瀆職、挪用、串謀招投標等罪，由于其屬于職務犯罪范疇，犯罪分子的智商、警惕性等均很高 ，對預防措施的設計也提出更高的要求。 </p><p>　?。ㄒ唬叭f”改造職務犯罪預防研究現狀 </p><p>　　目前，從來自政府、檢察機關和

18、理論界的相關文件和論文看，圍繞“三舊”改造職務犯罪的預防有兩種較具代表性的觀點，一是以廖勝泉為代表的“環(huán)節(jié)預防論”（筆者注），二是以廣東省高檢和國土資源廳相關文件為代表的“綜合預防論”。 </p><p>　　“環(huán)節(jié)預防論”主張抓住“三舊”改造可能產生職務犯罪的編制改造規(guī)劃、完善歷史用地手續(xù)、國有建設用地使用權出讓、征地拆遷和補償、資金的使用五大關鍵環(huán)節(jié)，切實加強預防職務犯罪的工作。在具體的預防措施方面，“環(huán)節(jié)預

19、防論”認為：在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，必須以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據，杜絕不符合改造范圍的用地納入改造規(guī)劃；在完善歷史用地手續(xù)環(huán)節(jié)，政府部門必須嚴把審查關，杜絕“貍貓換太子”等弄虛作假現象的發(fā)生；在國有建設用地使用權出讓環(huán)節(jié)，對不符合出讓條件和出讓程序的現象依照有關規(guī)定嚴格管理；在征地拆遷和補償環(huán)節(jié)，必須規(guī)范征地拆遷程序和確保人民群眾的知情權；在資金的使用環(huán)節(jié)，要嚴格財經紀律。 </p><p>　　“綜合預防論”

20、，強調“環(huán)節(jié)預防”和“機制預防”相結合，其主張抓住“三舊”改造主要環(huán)節(jié)進行預防的同時，各級人民檢察院和國土資源部門要緊緊依靠當地黨委和政府，建立健全相關的預防機制，包括：成立預防改造領導小組，加強組織領導；建立健全預防工作會議制度和預防建議制度；排查“三舊”改造職務犯罪的風險點，加強行業(yè)自律；利用媒體的宣傳監(jiān)督作用，鼓勵公眾舉報“三舊”改造的職務犯罪行為；加大查處“三舊”改造職務犯罪案件的力度，維護正常的國土資源管理秩序。 </p

21、><p>　　“環(huán)節(jié)預防論”側重于“三舊”改造容易誘發(fā)犯罪各主要節(jié)點和風險點的控制與預防，“綜合預防論”則側重于制度預防。兩者為我們從犯罪預防理論的高度深入思考該類職務犯罪的預防問題提供了很好借鑒。 </p><p>　　（二）完善“三舊”改造職務犯罪預防的建議 </p><p>　　現實中，由于公職人員（含村官）遵守法律和道德規(guī)范原因的多樣性，以及司法實踐中“三舊”改

22、造職務犯罪原因的復雜性，促使我們必須采取多樣性、針對性的預防手段，才能達到對該類犯罪最大的預防效果。下面，筆者談談個人的兩點看法，以期拋磚引玉。 </p><p>　　1.構建“三舊”改造預防的地方性法規(guī)，明確執(zhí)法部門的職責。近十年來，我國反腐倡廉和預防職務犯罪建設的實踐使中央和有的地方已經敏銳地意識到，反腐倡廉和預防職務犯罪建設必須從改革權力結構入手，堅定不移地走制度反腐的路子。制度一詞有兩層含義 ：一是淺層意

23、義上的規(guī)章、守則等行為規(guī)范，通常以規(guī)范性文件的形式出現；二是深層意義上的組織體系，通常以組織機構的形式出現。其是保證上述行為規(guī)范得以堅決實施的基礎。在制度的設計上，如果沒有科學、合理的組織體系作支撐，那些說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上的條條款款，制訂得再多，也是一張白紙，而科學、合理、健全的組織體系取決于構成其結構的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個子系統(tǒng)的設置是否科學、結構是否合理，操作時能否有效地相互制約和相互促進。據此，在預防“三舊”改造職務犯罪

24、方面，整章建制和構建類似于“預防工作領導小組”的組織機構雖然重要，但影響預防效果的關鍵在于預防制度的執(zhí)行和監(jiān)督這兩個環(huán)節(jié)上。筆者認為，可在廣東省政府2009年下發(fā)的《關于推進“三舊”改造，促進節(jié)約、集約用地的若干意見》和廣東省人民檢察院和廣東省國土資源廳2010年下發(fā)的《關于在“三舊”改造過程中加強預防職務犯罪</p><p>　　2.“廣宣傳、造聲勢”，將“三舊”改造項目置于陽光之下。筆者認為，依據現有的犯罪預

25、防理論和廣東省在城鎮(zhèn)化過程中職務犯罪的現狀，“三舊”改造職務犯罪的預防應側重于犯罪的“一般預防”（其與“特別預防”相對應，兩者皆為刑罰學的重要理論之一）?！耙话泐A防”是旨在透過社會大眾的信服或恐懼等心理作用，來減少犯罪，其包括“積極的一般預防”和“消極的一般預防”?！胺e極的一般預防”是指在透過刑罰對大眾進行教育，增進大眾對刑法規(guī)范的認同，使人主動依規(guī)范行事，以此減少犯罪。其與“消極的一般預防”亦即“威嚇理論”相對應，“消極的一般預防”是

26、指在透過刑罰的嚴厲性和迅速性來警惕社會大眾，使人們因害怕受罰而不敢犯罪。因此，“廣宣傳、造聲勢”，也是提高預防“三舊”改造職務犯罪工作效率的重要一環(huán)。董克仁在《職務犯罪預防與警示》 一書中，在論及職務犯罪的預防時，引用寧夏自治區(qū)王雁飛檢察長的講話，就特別強調“借外力”和“有聲勢”，并認為其是預防職務犯罪的有效手段。所謂的“借外力”、“有聲勢”，就是借助媒體等社會監(jiān)督的力量，就是查處一起及時公開通報一起，絕不藏著掖著。筆者非常贊同其觀點，

27、“廣宣傳、造聲勢”，將“三舊”改造項目</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　限于篇幅，本文只論及職務犯罪的預防問題。 </p><p>　　關于在“三舊”改造過程中加強預防職務犯罪工作的通知（粵檢會字2010年2號文）. </p><p>　　廖勝泉.三舊”改造類職務犯罪探討.法制與社會.2