論高等教育公共財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià).pdf

1、教育的發(fā)展、特別是高等教育的發(fā)展將直接影響到一國(guó)的創(chuàng)新能力、技術(shù)革新和科技發(fā)展，并最終對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。 我國(guó)歷來就有重視教育的傳統(tǒng)，“書中自有黃金屋”、”學(xué)而優(yōu)則仕”，其實(shí)正反應(yīng)出個(gè)人或家庭對(duì)教育的需求，即將接受教育的動(dòng)機(jī)是建立在對(duì)未來獲得更好收入的預(yù)期。 因此，無論從個(gè)人還是社會(huì)，對(duì)教育的需求，特別是優(yōu)質(zhì)教育的需求都是強(qiáng)烈的。這也是本文關(guān)注教育，并希望能結(jié)合本專業(yè)的特點(diǎn)從公共財(cái)政的角度對(duì)高等教育問題進(jìn)行

2、研究的重要初衷。 無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還是公共財(cái)政理論，都把教育定義為公共產(chǎn)品，而高等教育被認(rèn)為：給個(gè)人帶來的價(jià)值會(huì)大大超過給社會(huì)帶來的價(jià)值，因此具有混合產(chǎn)品的性質(zhì)，應(yīng)該由社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)成本。從提供者的角度來看，主要由政府和市場(chǎng)來共同配置教育資源。 在我國(guó)，公辦大學(xué)是高等教育的主體，而這些學(xué)校的收入主要依靠政府的財(cái)政撥款。而公辦大學(xué)中又根據(jù)行政主管部門級(jí)次的不同，劃分為中央部屬院校和地方省屬院校。因中央和地方財(cái)力不同和政

3、策的差異，不同級(jí)次財(cái)政對(duì)不同類型高校的財(cái)政撥款力度是不同的，甚至，對(duì)不同學(xué)歷層次的高校支持程度也會(huì)有所差異。那么，這其中的教育資源配置是否合理呢? 由此引出了對(duì)公共高等教育財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)問題，這正是本文研究的出發(fā)點(diǎn)。 首先，本文從公共財(cái)政追求的兩大目標(biāo)來分析，認(rèn)為對(duì)高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心應(yīng)該是公平和效率，并且公平第一，效率第二。 公共財(cái)政學(xué)的主流理論認(rèn)為，教育追求的公平其實(shí)質(zhì)是一種機(jī)會(huì)的公平，重點(diǎn)在于

4、保障公民接受教育的權(quán)利，在高等教育問題上本文認(rèn)為也是如此，甚至還應(yīng)該包括選擇教育的權(quán)利、保障就業(yè)的權(quán)利。特別是，建立在“個(gè)人的收入和生活質(zhì)量與受教育程度有關(guān)”的假設(shè)前提下，剔除環(huán)境、家庭背景、性別、種族等可能的影響因素，高等教育的機(jī)會(huì)公平因可能校正“起點(diǎn)的不公平”而更加被認(rèn)為意義重大。因?yàn)樵黾咏逃龣C(jī)會(huì)平等意味著增加了人們未來收入平等的機(jī)會(huì)。對(duì)此，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨曾提出觀點(diǎn)：對(duì)人力資本尤其是普及教育進(jìn)行的公共投資，就很可能是為了達(dá)到“促

5、進(jìn)社會(huì)公平”這個(gè)目的而支付的一種切實(shí)有效和效率很高的開支。這是因?yàn)椋旱谝?，社?huì)中很大的一部分收入分配差異，實(shí)際上是由于所受教育的不同而引起的，土地本身并不是貧窮的主要因素，而人的能力和素質(zhì)確實(shí)決定貧富的關(guān)鍵。這樣，通過教育，不僅可以提高勞動(dòng)者個(gè)人的勞動(dòng)效率和收入水平，而且可以縮小因受教育不同所產(chǎn)生的收入差異，從而使社會(huì)收入的分配趨于公平。第二，對(duì)教育投資的增加，可以提高全社會(huì)中勞動(dòng)力創(chuàng)造價(jià)值所占的比重。由于相對(duì)于非人力資本投資來說，教育

6、投資的增長(zhǎng)會(huì)使總的工資收入比全部財(cái)政性收入增長(zhǎng)的幅度更大，而財(cái)產(chǎn)收入分配造成的不平等要比勞動(dòng)收入分配的不平等嚴(yán)重得多，所以教育投資的增長(zhǎng)會(huì)減少個(gè)人收入分配方面的不平等。 從這個(gè)角度講，教育的確有助于改變目前社會(huì)上存在的分配和再分配的不合理或不平等現(xiàn)象。并且，公平和效率在公共教育財(cái)政支出績(jī)效問題上是統(tǒng)一的，即努力實(shí)現(xiàn)教育公平本身就是考核公共教育財(cái)政支出效率的重要內(nèi)涵之一。 那么，什么才是公平的標(biāo)準(zhǔn)呢?并且，如何來評(píng)價(jià)高等教

7、育財(cái)政支出的公平性呢?是否可以從教育結(jié)果的角度，即給個(gè)人帶來的實(shí)際收益率的大小來評(píng)價(jià)公平呢? 本文研究認(rèn)為，公平并不意味著“平均”，對(duì)高等教育資源的財(cái)政撥款要兼顧考慮學(xué)歷和地區(qū)的差異。其次，根據(jù)(美)約翰·羅爾斯對(duì)公平的定義，當(dāng)公平作為一種社會(huì)制度時(shí)，既要遵循機(jī)會(huì)平等原則，又要遵循差別原則。在公共教育財(cái)政問題上，因?yàn)槭艿教烊环A賦差別、個(gè)人努力程度差別、選擇差別等因素的影響，教育的結(jié)果必然會(huì)存在一定的差別，而這種差別被認(rèn)為是合理的

8、。因此，單純以教育給個(gè)人帶來的收益率的大小來評(píng)價(jià)公平是不恰當(dāng)?shù)?，但是如果?dāng)高等教育資源在配置上本身存在不公平問題、則教育給個(gè)人帶來的收益率的差別可以被推測(cè)為在一定程度上是由于教育的機(jī)會(huì)不公平造成的。 在這樣的分析基礎(chǔ)上，本文希望能夠通過對(duì)不同學(xué)歷層次和不同行政單位管理下的高校進(jìn)行實(shí)證比較，并結(jié)合教育投資(對(duì)個(gè)人)的收益率，即從教育結(jié)果的角度評(píng)價(jià)教育資源配置的公平與效率問題。這是本文研究的一個(gè)創(chuàng)新嘗試。 于是，本文在研究中

9、將本科和高職/?？圃盒?、部屬和省屬院校分別作為兩個(gè)分析組，探討高等教育財(cái)政支出在不同類型院校上的分配公平問題和不同行政管理級(jí)別下高等教育財(cái)政支出的分配公平問題。并且在研究教育對(duì)個(gè)人的收益率時(shí)，本文將把主要依靠教育財(cái)政撥款的公辦學(xué)校和沒有得到任何財(cái)政撥款的民辦，獨(dú)立學(xué)院作為分析組。這些分析組中，所研究的對(duì)象同樣為我國(guó)2004級(jí)大學(xué)生。 通過比較研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)高職，?？圃盒Ｒ环矫嫫湔猩鷶?shù)量眾多，承擔(dān)著為社會(huì)培養(yǎng)技術(shù)應(yīng)用型人才和高技能

10、型人才的需要，另一方面所得到的財(cái)政支持卻很有限。其實(shí)，根據(jù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)教育成本的研究結(jié)果，高職教育的成本是普通高等教育成本的2.6倍，即發(fā)展高職教育需要有更大的投入。但我國(guó)高等職業(yè)教育的政府預(yù)算內(nèi)撥款占其學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總額的比重不到50％，大部分成本是由學(xué)生個(gè)人和家庭在承擔(dān)，而從財(cái)政撥款來看，2005年本科和高職/專科得到的撥款占總教育經(jīng)費(fèi)支出的比重分別為89.46％和10.54％，懸殊甚大，可見這里面存在著很大的教育資源分配不公平問題。

11、 而從對(duì)部屬和省屬院校的比較研究中發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的分級(jí)財(cái)政體制下，部屬院校得到的財(cái)政撥款已經(jīng)多于省屬院校(包括高職/?？?，且部屬院校在地域分布上主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，更加劇了教育財(cái)政在地域間分配不公平的矛盾。因此，通過研究要建議：中央財(cái)政應(yīng)增加對(duì)省屬院校特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)省屬院校的教育投入，同時(shí)也鼓勵(lì)地方財(cái)政對(duì)其地方院校的發(fā)展提高重視、增加撥款，因?yàn)楦鶕?jù)理論研究，教育對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用更明顯。 本文通過這樣的實(shí)證比較

12、研究，目的是探討如何在追求公平和效率中、特別是在努力實(shí)現(xiàn)教育公平中更好地配置財(cái)政資源。 接下來，在探討如何提高高等教育財(cái)政資源配置的效率時(shí)，本文指出教育財(cái)政資源配置效率的績(jī)效評(píng)價(jià)核心是：學(xué)校對(duì)財(cái)政撥款的使用“效果”、而非效益；同時(shí)深入分析引入第三方機(jī)構(gòu)來對(duì)這種使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要性，即把高校納入“以就業(yè)為導(dǎo)向”的教育質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)這部分的研究借鑒了麥可思就業(yè)調(diào)查指標(biāo)體系對(duì)大學(xué)的評(píng)估案例和美國(guó)蒙福特管理學(xué)院質(zhì)量控制系統(tǒng)的成功模

13、式。 之所以從這個(gè)角度去探討高等教育財(cái)政支出的效率問題，是因?yàn)樵谧闹暗拇罅康奈墨I(xiàn)和數(shù)據(jù)搜集過程中發(fā)現(xiàn)，以往的研究中對(duì)教育財(cái)政支出效率的評(píng)價(jià)主要停留在配置結(jié)構(gòu)的考核上，所追求的效率目標(biāo)往往是測(cè)算諸如：政府對(duì)每一位教師的經(jīng)費(fèi)提供應(yīng)該負(fù)擔(dān)多少學(xué)生的工作量才算合理；每一位學(xué)生占有多少教育房屋使用面積；教育人數(shù)和從事教育管理、教育科研、以及后勤人員等的比例應(yīng)該是多少等等。并通過這些這指標(biāo)來評(píng)價(jià)辦學(xué)的效益如何。 但是本文認(rèn)為，高

14、等教育財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)體系中，一個(gè)很重要的方面應(yīng)該是考核高校對(duì)教育財(cái)政撥款的使用效果，按照目前我國(guó)財(cái)政和統(tǒng)計(jì)部門的核算方法，對(duì)教育財(cái)政支出效益的評(píng)估重點(diǎn)在硬件設(shè)施建設(shè)上，如《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中，改建校舍面積、固定資產(chǎn)、房屋和建筑物、專用設(shè)備、購(gòu)置圖書等都被看做是效益指標(biāo)，把培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)目看做是產(chǎn)出，并不能反映出高等教育最本質(zhì)和最直接的目標(biāo)，即教育質(zhì)量，特別是學(xué)生為核心的人才培養(yǎng)質(zhì)量—在市場(chǎng)化的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，學(xué)生的就業(yè)質(zhì)量往往就是人

15、才培養(yǎng)質(zhì)量的最好體現(xiàn)。 因此，本文認(rèn)為，從公共財(cái)政的角度，政府績(jī)效評(píng)估更加看重效果，其準(zhǔn)繩應(yīng)是“顧客導(dǎo)向”和“結(jié)果為本”，而用在教育財(cái)政上，就是以“學(xué)生導(dǎo)向”，和“就業(yè)為本”。因此，應(yīng)將高校的就業(yè)指標(biāo)也納入到對(duì)教育財(cái)政支出效率的評(píng)價(jià)體系中，如高校培養(yǎng)的畢業(yè)生的就業(yè)能力(就業(yè)率、薪資、能力、工作與專業(yè)相關(guān)率、就業(yè)流向)和畢業(yè)生滿意度，等等。從這個(gè)角度上講，對(duì)高等教育財(cái)政支出效益的評(píng)價(jià)，也可以看作是相當(dāng)于對(duì)大學(xué)“以就業(yè)為導(dǎo)向”的教育