我國“農(nóng)地入市”的模式探索與對策分析畢業(yè)論

1、<p><b>　　本科優(yōu)秀畢業(yè)論文</b></p><p>　　我國“農(nóng)地入市”的模式探索與對策分析</p><p><b>　　內(nèi)容摘要</b></p><p>　　農(nóng)村土地問題是關(guān)乎我國“三農(nóng)問題”的重要問題之一。隨著我國建設(shè)中國特色社會主義各項事業(yè)的全面推進及市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的國家征用土地制度弊端

2、凸顯：分配不公，資源浪費，矛盾重重。農(nóng)村集體土地入市，標(biāo)志著政府壟斷土地一級市場的局面將成為歷史，土地價格形成機制亦將出現(xiàn)根本性變化，對中國經(jīng)濟的影響可能非常深遠。本文綜合運用政策分析法和文獻資料法，從農(nóng)地入市的內(nèi)涵與國情背景著手，對農(nóng)地入市的必要性與風(fēng)險性進行分析，深入探討農(nóng)地入市現(xiàn)行模式的利弊，進而在深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃控制，引導(dǎo)地方政府角色轉(zhuǎn)變，發(fā)展中介組織等方面提出農(nóng)地入市的保障措施，旨在為中國土地制度改革探索出一

3、條可行之道。</p><p>　　關(guān)鍵詞: 農(nóng)地入市 風(fēng)險 對策 政府 </p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　The rural land problem is one of the most important problems about "three rural issues&qu

4、ot; in China. With the continuous development of China characteristics comprehensively and market economy, the current national land acquisition system has obvious disadvantages. Rural collective land to enter the market

5、 means the situation that government monopolized the land market will become history , formation mechanism of land price will face a fundamental change. I use policy analysis method and literatur</p><p>　　Ke

6、y words: rural land entry risk countermeasure government</p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　一、 文獻綜述1</b></p><p><b>　?。ㄒ唬┭芯烤C述1</b></p>

7、<p>　　1.政府征地制度的弊端1</p><p>　　2.“農(nóng)地入市”的優(yōu)勢2</p><p>　　3.“農(nóng)地入市”的政策方向2</p><p><b>　?。ǘ┖喸u2</b></p><p>　　二、“農(nóng)地入市”概述3</p><p>　　（一）“農(nóng)地入市”的內(nèi)涵3&

8、lt;/p><p>　　（二）“農(nóng)地入市”的必要性3</p><p>　　1.促進土地合理利用和保護耕地3</p><p>　　2.實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)平等與緩解土地矛盾4</p><p>　　3.促進城鄉(xiāng)與區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展4</p><p>　　4.減少產(chǎn)能過剩與穩(wěn)定中國經(jīng)濟4</p><p>　　

9、三、“農(nóng)地入市”的國情分析與風(fēng)險分析5</p><p>　?。ㄒ唬稗r(nóng)地入市”的國情分析5</p><p>　?。ǘ稗r(nóng)地入市”的風(fēng)險分析6</p><p>　　1.擴大或縮小房地產(chǎn)泡沫6</p><p>　　2.經(jīng)濟過熱導(dǎo)致耕地被占用6</p><p>　　3.農(nóng)民失地造成不穩(wěn)定因素6</p>

10、;<p>　　4.價格不一使收益分配不公7</p><p>　　5.面臨地方政府的操作阻力7</p><p>　　四、“農(nóng)地入市”的模式探索7</p><p>　　（一）廣東省佛山市南海模式7</p><p>　　1.南海模式的經(jīng)驗與借鑒7</p><p>　　2.南海模式的問題與制約8<

11、;/p><p>　　（二）多地試點的模式探索9</p><p>　　1.多地試點的模式與經(jīng)驗9</p><p>　　2.多地試點的問題分析9</p><p>　　五、“農(nóng)地入市”的政策建議10</p><p>　?。ㄒ唬┥罨r(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，確權(quán)發(fā)證10</p><p>　　（二）加快完善

12、法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃控制11</p><p>　?。ㄈ┮龑?dǎo)地方政府向公共治理者的角色轉(zhuǎn)變11</p><p>　?。ㄋ模┌l(fā)展市場中介組織，完善土地市場11</p><p><b>　　注 釋13</b></p><p>　　參 考 文 獻14</p><p><b>　　

13、致 謝</b></p><p>　　我國“農(nóng)地入市”的模式探索與對策分析</p><p>　　農(nóng)業(yè)為我國立國之本，農(nóng)村土地制度改革也成為政策制定的重中之重。然而，隨著我國建設(shè)中國特色社會事業(yè)的全面推進以及社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的弊端也日益顯現(xiàn)，并由此引發(fā)出一系列的社會問題。十八屆三中全會于2013年11月12日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問

14、題的決定》中提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價[1]。這是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、維護農(nóng)民合法權(quán)益的重大突破，也是農(nóng)村土地制度改革的核心。但是，“農(nóng)地入市”機遇與風(fēng)險并存。從長遠看，農(nóng)地入市能促進土地的合理利用，促進社會公平，協(xié)助調(diào)控房價，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。但若缺乏相關(guān)的制度保障與政府監(jiān)督調(diào)控，便有可能對經(jīng)濟起反作用力，影響社會穩(wěn)定，阻礙

15、我國特色社會主義建設(shè)的腳步。</p><p><b>　　文獻綜述</b></p><p><b>　　（一）研究綜述</b></p><p>　　2008年十七屆三中全會通過《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，完善土地流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村金融。2013年10月27日在國務(wù)院發(fā)展研究中心向中央遞交的“383”總體改革方案

16、中，深化土地制度改革，農(nóng)村集體土地入市交易位列八大重點改革領(lǐng)域之一。十八屆三中全會于2013年11月12日發(fā)布的《決定》中提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許“農(nóng)地入市”。</p><p>　　事實上在三中全會召開之前，各地已進行過土改試點，并有很多成功的案例，如廣東南海模式，浙江溫州模式，重慶模式，等。土改的目的是讓農(nóng)村土地能夠流轉(zhuǎn)入市，盤活農(nóng)村土地要素，使農(nóng)村經(jīng)濟運作資本化，農(nóng)民也因此獲得利益，增加農(nóng)村的

17、消費水平。近十年來，農(nóng)地問題引起了學(xué)術(shù)界的大量關(guān)注，產(chǎn)生了許多有價值的學(xué)術(shù)文獻，豐富了“農(nóng)地入市”的知識圖景。目前，研究主要集中于對政府征地制度的弊端，“農(nóng)地入市”的優(yōu)勢，及“農(nóng)地入市”實現(xiàn)的政策方向。</p><p>　　1.政府征地制度的弊端</p><p>　　縱觀相關(guān)參考文獻，大部分學(xué)者對于政府征地制度持否定態(tài)度，并探討其弊端。嚴(yán)金明(2009)從國研中心統(tǒng)計數(shù)字得出現(xiàn)有土地制度侵

18、犯農(nóng)民的土地權(quán)益，土地增值收益的大頭被開發(fā)商拿去，城市政府再拿走一部分，最終只剩極少的補償款。劉鳳芹（2011）指出征地制度中政府一兼三職，為尋租行為提供便利，容易滋生腐敗。常紅曉（2005）通過國土部調(diào)查數(shù)據(jù)得出土地私自流轉(zhuǎn)嚴(yán)重，現(xiàn)有征地制度造成我國耕地以驚人的速度流失和土地閘門失控的尷尬局面。袁媛淑(2004)則認(rèn)為目前征地制度使農(nóng)民不能獲得應(yīng)有的談判地位和土地收益。當(dāng)前征地制度只會加速、更嚴(yán)重則會激化城鄉(xiāng)矛盾，促使鄉(xiāng)村財富向少數(shù)人

19、集中，造成社會分配不公。</p><p>　　2.“農(nóng)地入市”的優(yōu)勢</p><p>　　仍有不少學(xué)者對于我國實行的“農(nóng)地入市”必要性持肯定態(tài)度。馮奇（2009）通過歷史與法律兩方面論證農(nóng)地直接入市可盤活我國農(nóng)村集體閑置土地，促進土地合理利用，減輕耕地占用的壓力。張小虎（2012）認(rèn)為通過農(nóng)地入市使農(nóng)戶有機會收獲土地非農(nóng)化產(chǎn)生的增值收益，從而實現(xiàn)土地社會保障功能，有利于促進社會公平。而邱道

20、持（2009）認(rèn)為農(nóng)地入市帶來的征地制度變革，可能終結(jié)政府對土地的壟斷經(jīng)營；而沒有了政府這道中間壟斷環(huán)節(jié)，即使存在交易稅，開發(fā)商的拿地成本也大大降低，這便有利于政府對房地產(chǎn)的調(diào)控，穩(wěn)定居高不下的房價。黃少安(2010)則認(rèn)為農(nóng)地入市可疏導(dǎo)資本，從而減少地方債務(wù)，打擊民間借貸及非法集資，從而改善金融資本市場，降低中國經(jīng)濟系統(tǒng)性風(fēng)險。</p><p>　　3.“農(nóng)地入市”的政策方向</p><p&

21、gt;　　關(guān)于如何實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，學(xué)者們眾說紛紜。雖然表達方式各異，但以下幾種觀點比較有代表性：朱啟臻(2013)認(rèn)為一切都建立在完成確權(quán)的基礎(chǔ)上。只有權(quán)利通過登記、發(fā)證等物化形式固定下來，其后的流轉(zhuǎn)和市場交易才能進行。劉衛(wèi)柏（2012）認(rèn)為必須盡快修改完善相關(guān)的法律法規(guī)如《土地管理法》，并出臺明確相關(guān)規(guī)定與政策，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃控制與用途管制原則，促進農(nóng)地規(guī)范、有序、健康流轉(zhuǎn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場。李

22、中（2011）則提出可以市場中介組織的形式，例如供需中介，投融資中介和估價中介，且大力發(fā)展涉農(nóng)保險，從而分散農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。</p><p><b>　?。ǘ┖喸u</b></p><p>　　農(nóng)村集體用地入市問題雖然自十一屆三中全會召開討論至今，但相關(guān)論文及著作并不多。國內(nèi)對于“農(nóng)地入市”的研究大體集中在三個方面：一是分析我國現(xiàn)行農(nóng)地入市制度弊端的分析，包括易滋

23、生腐敗，激發(fā)土地矛盾，造成資源浪費等。二是探討農(nóng)地入市的優(yōu)勢分析，即此舉對于促進土地合理利用，改善社會公平，穩(wěn)定房價，降低我國經(jīng)濟風(fēng)險的重要作用。三是實現(xiàn)“農(nóng)地入市”的政策方向，包括如何確定權(quán)利，完善法律法規(guī)，發(fā)展中介組織。通過對相關(guān)研究文獻的綜合分析，我發(fā)現(xiàn)，眾多學(xué)者對于“農(nóng)地入市”問題主要研究著力點在于對比分析現(xiàn)有征地制度的劣處與農(nóng)地入市的優(yōu)點，并提出可能政策方向，但較少有“農(nóng)地入市”的風(fēng)險分析。本文綜合運用政策分析法和文獻資料法，

24、從農(nóng)地入市的內(nèi)涵與國情背景著手，對農(nóng)地入市的必要性與風(fēng)險性進行分析，深入探討農(nóng)地入市現(xiàn)行模式的利弊，進而提出農(nóng)地入市的可行措施，旨在為中國土地制度改革探索出一條可行之道。另外，現(xiàn)存文獻大多作于十八大之前，其時效性不足，缺少對于現(xiàn)今我國土地改革處于十字路口的分析，本文將立足當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與十八大相關(guān)政策對“農(nóng)地入市”問題做進一步的分析研究。</p><p>　　二、“農(nóng)地入市”概述</p>&l

25、t;p>　　（一）“農(nóng)地入市”的內(nèi)涵</p><p>　　所謂土地流轉(zhuǎn)，即是農(nóng)地權(quán)利的流通與轉(zhuǎn)讓，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式有八種，即轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股、委托流轉(zhuǎn)、委托代耕和拍賣經(jīng)營模式[2]。</p><p>　　農(nóng)地入市，全稱為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，核心是將宅基地置換騰空出來的土地，用作工業(yè)用地和商業(yè)用地。

26、我國原有的農(nóng)地入市制度實際上是一種農(nóng)地間接入市制度，即是只有國有土地才能進入非農(nóng)建設(shè)用地的市場，而作為社會主義土地制度的另一種形式即農(nóng)村集體所有土地，如果要轉(zhuǎn)為非農(nóng)的建設(shè)用地，只有通過過國家征用才能以合法途徑先把集體土地劃為國有土地，接著，再以掛招排的形式將土地的使用權(quán)有償、有限期地轉(zhuǎn)讓出去。在十八屆三中全會之后，我國開始實行農(nóng)地直接入市制度，即在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入

27、市、同權(quán)同價。</p><p>　?。ǘ稗r(nóng)地入市”的必要性</p><p>　　1.促進土地合理利用和保護耕地</p><p>　　農(nóng)地直接入市可直接盤活我國農(nóng)村集體閑置土地，促進土地合理利用，減輕耕地占用的壓力。農(nóng)地是非農(nóng)建設(shè)用地的重要來源，在我國，農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用率遠遠低于城市建設(shè)用地。目前我國許多地方出現(xiàn)了濫占土地，占而不用的現(xiàn)象。特別是一些早期的鄉(xiāng)

28、鎮(zhèn)企業(yè)在經(jīng)過改革開放初期的興旺繁盛，大量占用農(nóng)村土地之后卻逐步萎縮、倒閉，導(dǎo)致廠房閑置的現(xiàn)象嚴(yán)重，但在我國的法律上又不允許其流轉(zhuǎn)，這便造成了極大地土地資源的浪費。若能夠使集體建設(shè)用地合理而又規(guī)范地流轉(zhuǎn)，一方面既可以更好的保護農(nóng)民的權(quán)利與利益，另一方面也可以解決國家的建設(shè)用地問題，從而減小建設(shè)占用耕地。</p><p>　　2.實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)平等與緩解土地矛盾 </p><p>　　農(nóng)地入市體

29、現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”原則，能有效改變以往征地制度過程中農(nóng)村土地大部分收益被地方政府和開發(fā)商占有的不公局面，確保農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益能得到較為充分的實現(xiàn)。按照國家征地制度，同一塊土地，征地前政府集體所有制僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，以價低者得，所有權(quán)，使用權(quán)出租，抵押，轉(zhuǎn)讓被禁止，而一經(jīng)征用、轉(zhuǎn)為國有之后，地價飛漲，使用權(quán)的市場交易也變得合理、合法，清楚的反映出兩種產(chǎn)權(quán)制度的不公平。農(nóng)地入市可以促進農(nóng)村土地所有權(quán)的改革，真正做到“兩種產(chǎn)權(quán)，一個市場

30、”和“產(chǎn)權(quán)平等”。雖然農(nóng)民無法落實在法律意義上的所有權(quán)，但農(nóng)民可以得到土地產(chǎn)權(quán)，特別是處置權(quán)，使集體土地國有土地享有同樣的權(quán)益，實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”。進而節(jié)約用地，增加土地的使用價值，緩和農(nóng)民與地方政府由于土地征用不公形成的緊張關(guān)系。</p><p>　　3.促進城鄉(xiāng)與區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展</p><p>　　農(nóng)地入市，將有助于引導(dǎo)城市的剩余資本下鄉(xiāng)，有利于解決中國的“新農(nóng)村建設(shè)”中輸血長

31、期依賴中央財政和地方財政的現(xiàn)狀。隨著城鄉(xiāng)差別拉大，中央投入新農(nóng)村建設(shè)的資金達到1.38萬億，加上地方財政配套總共超過3萬億，每年還以兩位數(shù)速度遞增[3]。這無疑是對地方財政方面的巨大壓力，一方面，對城市和農(nóng)村統(tǒng)籌，城市和農(nóng)村公益福利均衡配置效率造成影響。另一方面，“農(nóng)地入市”還可以吸引在城市發(fā)家致富的農(nóng)民們回農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，比如開發(fā)觀光農(nóng)業(yè)和旅游經(jīng)濟等項目，同時，一些農(nóng)村在城市化進程中被忽視的自然環(huán)境資源也能夠重新得到開發(fā)和使用，從而推進城市

32、資源向農(nóng)村反哺作用，最終有利于推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的平衡發(fā)展。</p><p>　　同時，農(nóng)村集體土地直接進入市場，將會降低勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到內(nèi)地的土地成本和中間環(huán)節(jié)，以吸引更多的中小企業(yè)向中西部及內(nèi)陸地區(qū)的轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)村剩余勞動力就近擇業(yè)的機會；并且，配合中央大力提倡的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有望實現(xiàn)中小城市和農(nóng)村城鎮(zhèn)內(nèi)陸經(jīng)濟復(fù)蘇，改善現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)資源和勞動力向一二線城市集中，導(dǎo)致過度擁擠的城市，公共資源極其緊張，“大城市病”嚴(yán)重的

33、現(xiàn)狀；有利于徹底解決長期存在的中國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟和東西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展的不平衡。</p><p>　　4.減少產(chǎn)能過剩與穩(wěn)定中國經(jīng)濟</p><p>　　農(nóng)地入市為擺脫目前城市資本過剩的問題找到了出路，可能解決眼前流動性泛濫的問題。自金融危機爆發(fā)于2008年來，由4萬億刺激，實體經(jīng)濟普遍出現(xiàn)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。大量資本從實體經(jīng)濟溢出，只能在房地產(chǎn)和金融資本市場中徘徊，從而使住房價格持續(xù)推高，增加了整

34、體的房地產(chǎn)泡沫，迫使中央只好使出限購限貸等行政手段來抑制房地產(chǎn)愈演愈烈的投機行為；</p><p>　　另一方面，“農(nóng)地入市”有利于穩(wěn)定中國經(jīng)濟，降低系統(tǒng)性風(fēng)險。金融資本市場受實體經(jīng)濟拖累，大量資本無路可去，目前主要解決的路徑是通過金融手段進入政府保經(jīng)濟增長的基建項目，附著到地方財政身上。但此舉引起了地方債務(wù)高舉，民間高利貸和非法集資猖獗的現(xiàn)象，造成資金堰塞湖，如果不盡快進行轉(zhuǎn)移疏導(dǎo)，中國經(jīng)濟將隨著地方債務(wù)和地方

35、財政的惡化而出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。</p><p>　　三、“農(nóng)地入市”的國情分析與風(fēng)險分析</p><p>　?。ㄒ唬稗r(nóng)地入市”的國情分析</p><p>　　隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)地市場現(xiàn)有的制度問題變得越來越突出，已經(jīng)成為社會矛盾的根源之一。按照國家征地制度，農(nóng)地入市的唯一途徑必須是國家或政府，國家和政府是土地的唯一供給主體。依靠法律保障，政府了壟斷土地一級市場。

36、這種方式導(dǎo)致集體土地中存在大量“灰色市場”——集體土地的私自流轉(zhuǎn)，自發(fā)入市。同時，剝奪了憲法賦予的權(quán)利，無法以集體土地和國有土地“同地、同價、同權(quán)”，導(dǎo)致土地收益的損失，從而刺激地方政府在土地上大做文章，以地生財和土地財政現(xiàn)象比比皆是，對我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展造成不良影響。</p><p>　　同時，當(dāng)前的中國正處于一個極其重要的拐點期和瓶頸期。</p><p>　　首先，城市化進行到中后

37、期，城市各種資源要素價格和生活成本上升，帶動勞動力成本不斷上漲，原先集中于在東部沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐漸失去了成本優(yōu)勢，面臨越來越多的經(jīng)營壓力;同時由于西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，東西部地區(qū)的勞動力成本差別正在大量縮小。農(nóng)民工更愿意在離家較近的工廠工作，造成了在東部沿海地區(qū)勞動力的結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象。這便是以富士康為代表的勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐漸向中國的中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，東部地區(qū)開始推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要原因。</p>&

38、lt;p>　　其次，隨著房價的高企，土地整理成本上升，以及土地指標(biāo)限制，在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)和一二線城市，政府土地可以使用的愈來愈少，愈來愈高的開發(fā)成本也造成巨大制約；支持中國的城市化突進十年的“土地財政+房地產(chǎn)開發(fā)+招商引資” 的城市循環(huán)經(jīng)營模式已經(jīng)難以為繼。讓農(nóng)地入市和允許跨區(qū)域的“增減掛鉤”，已經(jīng)成為了很多由于土地的限制指標(biāo)，全市經(jīng)濟發(fā)展需要受限的地方政府的呼喚。</p><p>　?。ǘ稗r(nóng)地入市

39、”的風(fēng)險分析</p><p>　　1.擴大或縮小房地產(chǎn)泡沫</p><p>　　“農(nóng)地入市”對于房地產(chǎn)的調(diào)控作用并不十分明朗。理論上說，集體土地入市和小產(chǎn)權(quán)房合法后，會增加房地產(chǎn)供給，降低房地產(chǎn)開發(fā)的成本，從而導(dǎo)致房價下降，消解房地產(chǎn)泡沫。但現(xiàn)實中，盡管中國房地產(chǎn)存在全局性泡沫，但各城市之間，支撐房地產(chǎn)的供求關(guān)系卻并不相同。三四線城市，主要的購買力是在大城市打工后回家后的農(nóng)民；一二線城市，

40、特別是北京上海廣州等一線城市，則吸收的是全國性的資源。加上三四線房地產(chǎn)市場飽和，房地產(chǎn)泡沫不大，大量的投機資金回流，從而使一線城市既有一部分的真實住房需求，也有很多投資和投機資本的需求。</p><p>　　在這種情況下，農(nóng)業(yè)土地直接進入市場，會給各大主要城市的房地產(chǎn)市場造成的沖擊和影響將會難以準(zhǔn)確衡量。在三四線城市的一部分，農(nóng)地入市可能會完全刺破房地產(chǎn)泡沫，導(dǎo)致房價崩潰的現(xiàn)象發(fā)生，但在北上廣等的資本積累多，供需

41、仍然緊缺的城市，農(nóng)地入市，很可能會大規(guī)模吸收資本，形成一個新的房地產(chǎn)泡沫，使現(xiàn)有的泡沫被吹得更大。</p><p>　　2.經(jīng)濟過熱導(dǎo)致耕地被占用</p><p>　　在新中國成立至今，多次的經(jīng)濟過熱現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，而在每一次經(jīng)濟過熱時間，都會伴隨著嚴(yán)重的占用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象；根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計資料，1958 - 1960年是新中國成立后第一輪占用耕地高峰期，共占用2500萬畝[3]，其中相當(dāng)

42、數(shù)量是生產(chǎn)性集體建設(shè)用地；后來1961年中央經(jīng)濟工作調(diào)整，建設(shè)用地被壓縮退回幾百萬畝[4]；</p><p>　　改革開放以來，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起到東部沿海出口導(dǎo)向型經(jīng)濟，再到房地產(chǎn)市場化改革后引發(fā)的城市化狂飆突進。由于農(nóng)村集體土地使用的土地轉(zhuǎn)化可生產(chǎn)巨大的價差和經(jīng)濟效益，無論政府還是農(nóng)民都對占領(lǐng)農(nóng)村集體土地建房建廠擁有巨大熱情。由于中國擁有大量的土地面積，在市場驅(qū)動的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟利益下，中央對地方的經(jīng)濟行為難以

43、實現(xiàn)真正有效的監(jiān)督和約束，所以經(jīng)?？吹浇?jīng)濟過熱的“一放就亂”的現(xiàn)象，最后導(dǎo)致是大量的耕地被占用，中國的耕地紅線和糧食安全都受到威脅。 </p><p>　　3.農(nóng)民失地造成不穩(wěn)定因素</p><p>　　土地流轉(zhuǎn)帶來的大量農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進城。若沒有長期穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，會讓已經(jīng)存在的數(shù)億農(nóng)民工的流動人口規(guī)模變得更大，在失去土地保障的情況下，變成嚴(yán)重的社會不穩(wěn)定因素。中國很有可能由于農(nóng)民失地，

44、人口流動過多，社會不安加劇，從而落入中等收入陷阱，重蹈印度、拉美等國家的覆轍。</p><p>　　4.價格不一使收益分配不公</p><p>　　農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)堅持以土地集體所有的前提下，增加了集體農(nóng)戶的獲利能力，但也不能由此認(rèn)定農(nóng)民的利益可以最大限度的保護得到。農(nóng)民的獲利水平、政府的獲益范圍及數(shù)量等均會受到制度設(shè)計及外部因素影響。同時，收益比例分配的核心是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)地收益的共享，社會經(jīng)

45、濟發(fā)展水平的分布狀況，政府和農(nóng)民的理性偏好和其他因素的比例確定土地產(chǎn)權(quán)制度的影響。因此，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益分配受土地出讓的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計。</p><p>　　在原有的農(nóng)地間接入市模式下，農(nóng)村集體組織被政府的影響和控制，按人頭來平均分配土地。土地購置費低，方便快捷。但如果農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入城市，農(nóng)民因為非農(nóng)業(yè)用地的使用和產(chǎn)生利益分化如何在農(nóng)民組織內(nèi)有效的協(xié)調(diào)和平衡將成為一個必須仔細考慮的問題。而區(qū)位因素帶

46、來的土地價值的差異，如果沒有一個相對均衡的利益分配機制，將使原本被政府所有的巨大的經(jīng)濟利益，成為對于少數(shù)人民的“定向利益輸送”。</p><p>　　5.面臨地方政府的操作阻力</p><p>　　農(nóng)村集體土地進入市場帶來的土地制度的變革，表示著地方政府目前主要依賴的土地財政收入將會面臨消解，即使有土地交易稅的無法預(yù)期數(shù)目大小的一部分作為支撐，但肯定不能與直接壟斷土地營業(yè)收入的土地財政相提

47、而論。在現(xiàn)代城市化模式轉(zhuǎn)型時期，其中所產(chǎn)生的財政缺口會更加的嚴(yán)重，這對于市政建設(shè)和公共服務(wù)的維持運營的影響可能是難以預(yù)料的大。</p><p>　　如何平衡應(yīng)對這個問題，也是政府必須通盤考慮的。而在不同城市地區(qū)，情況可能不同。工業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟條件較好的一二線城市，地方政府受影響可能稍??；經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，主要依賴房地產(chǎn)與土地財政的三四線城市和中西部地區(qū)，地方財政可能會面臨崩盤的風(fēng)險。</p><p&

48、gt;　　四、“農(nóng)地入市”的模式探索</p><p>　?。ㄒ唬V東省佛山市南海模式</p><p>　　1.南海模式的經(jīng)驗與借鑒</p><p>　　20世紀(jì)90年代，珠三角地區(qū)的工業(yè)化風(fēng)起云涌，飛速發(fā)展。而工業(yè)項目的運轉(zhuǎn)，需要大量農(nóng)村圖地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地。與依靠征地和土地國有化推動的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不同，廣東省佛山市南海區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化主要都是在集體建設(shè)用地上展開

49、的。</p><p>　　從上世紀(jì)90年代初開始，為滿足企業(yè)用地需求，佛山市南海區(qū)村集體經(jīng)濟組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證明，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)。2012年，南海區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值達到4226億元，有一半以上工業(yè)用地是集體建設(shè)用地。</p><p>　　對于租給“工業(yè)區(qū)”的土地，已承包經(jīng)營為工業(yè)用地租賃，交由農(nóng)戶經(jīng)營，對于擁有的土地使用權(quán)的工業(yè)公司，如何處理原農(nóng)戶的土

50、地承包權(quán)？南海的解決方案是：把農(nóng)戶的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)為村股份公司的股權(quán)。由此，承包農(nóng)戶成為該公司的股票在村里的股東，村集體的土地租金收入所得，按照集體和農(nóng)民之間的股息的股份。南海和珠三角的許多村莊，有了一個新的概念——“股紅”，即農(nóng)戶可以按股分配村莊出租土地所得的收益。 </p><p>　　這種農(nóng)地直接入市的方式，后來被稱為南海模式。簡而言之，南海模式就是由農(nóng)村組織組成的股份公司向工業(yè)的投資方出租農(nóng)村土地，而地租收

51、益按照股份所有份額在農(nóng)戶和集體之間進行分紅的模式。</p><p>　　時至今日，南海已經(jīng)探索出了一條亦集體建設(shè)用地的使用來推進工業(yè)化，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”新方式來建立市場體系，其中包括確權(quán)登記，基礎(chǔ)地價體系、流轉(zhuǎn)交易平臺等在內(nèi)的集體土地的入市系統(tǒng)。</p><p>　　其中，關(guān)于“制定規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和流程”部分，廣東省人民政府于2005年出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》

52、（第100號令）。南海區(qū)在此基礎(chǔ)上制定了《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》和《集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押管理辦法》，明確提出農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的'同地、同價、同權(quán)'，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在市場上可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租和抵押?！?lt;/p><p>　　2.南海模式的問題與制約</p><p>　　然而，中國南海模式的發(fā)展仍面臨各種問題

53、的約束和內(nèi)部各個領(lǐng)域的發(fā)展難題。盡管這二十年來南海區(qū)開展集體建設(shè)用地進入市場的探索取得了明顯成效，但地方政策創(chuàng)新和制度試驗仍然難以克服該國家大法的制約，給地方發(fā)展和南海的探索造成阻力。</p><p>　　首先，由于體制障礙存在的問題，在南海區(qū)，大部分集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)移一直無法辦理產(chǎn)權(quán)登記，也很難得到物權(quán)法的保障；第二，由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不完善，使銀行一般不會愿意申請集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，集體建設(shè)

54、用地的土地使用者很難獲得融資;第三，監(jiān)管不足，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后沒有現(xiàn)成有效的監(jiān)管機制，有可能發(fā)展成為“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)象。</p><p>　　就目前看，十八屆三中全會和中央“一號文件”似乎正在逐步消除這種困境，對一些細節(jié)性問題，如經(jīng)營性建設(shè)用地和其它建設(shè)用地兩者的邊界界定，集體今后再開發(fā)經(jīng)營性土地可否轉(zhuǎn)為個人用地等，在政策制定的過程中仍需要涉及并仔細斟酌。</p><p>　?。ǘ┒?/p>

55、地試點的模式探索 </p><p>　　1.多地試點的模式與經(jīng)驗</p><p>　　2013年12月20日，深圳以116000000元的價格成功拍賣一宗原農(nóng)村集體工業(yè)土地。這個時候，剛好是十八屆三中全會結(jié)束一個月的時間。所以這項交易被定義為輿論定義為“首宗入市”的農(nóng)地，其意義在于：深圳第一次使村集體工業(yè)用地轉(zhuǎn)換直接繞過了須征用轉(zhuǎn)化為國有用地的傳統(tǒng)流程，而且只需要繼受單位（土地實際使用方）

56、和國土部門簽訂補償協(xié)議便可以實現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)讓。這為我國土地同價同權(quán)的實現(xiàn)開辟了新路，同時對于建立全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場也具有深遠的借鑒意義。</p><p>　　安徽省日前發(fā)布的 《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》 提出，今后的集體土地所有權(quán)將確定到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體中。2015年底前將實現(xiàn)農(nóng)村集體所有建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，并允許集體建設(shè)用地通

57、過出讓、租賃等方式依法進行流轉(zhuǎn)?！?】為此，安徽省將建立土地交易平臺，土地交易機構(gòu)將提供場地，信息，交易和其他服務(wù)。農(nóng)村集體建設(shè)用地，林地使用權(quán)，林木和林權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)，建設(shè)用地，耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，租賃，股份，抵押貸款等，將會在安徽省的綜合改革下，逐步納入統(tǒng)一的土地市場。</p><p>　　事實上，在《決定》出臺之前，當(dāng)前已有不少城市已經(jīng)開始在農(nóng)地的市場化道路上改革前行，嘗試一些打破“二元制”的探索。</

58、p><p>　　浙江省溫州市自10月1日起，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都已可以通過溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心進行交易。</p><p>　　重慶市則采用“地票模式”：先打包整合好驗收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，再加以形成地票，最后面向全社會進行公開透明的交易。境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，凡需要用地指標(biāo)的，都可

59、以在農(nóng)村所有的土地交易所中公開競購地票。</p><p>　　2.多地試點的問題分析</p><p>　　雖然土地改革試點的“星星之火”正在鋪開，但試點存在的許多問題卻不容忽視。</p><p>　　在一方面，非經(jīng)營性建設(shè)用地強行轉(zhuǎn)換經(jīng)營建設(shè)用地，迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，甚至占用耕地等亂象時有發(fā)生，這嚴(yán)重侵犯農(nóng)民了的權(quán)利與利益。在另一方面，一些試點地區(qū)，農(nóng)村土地管理權(quán)過度

60、集中在村委會手中，村干部和農(nóng)民嚴(yán)重的信息不對稱使農(nóng)民缺乏話語和作出決定的權(quán)利。村干部和投資者“吃一頓”便能夠確定幾百畝土地承包問題。而當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自身利益被損后，提出申訴無果，只能采取不當(dāng)或過激的措施來維護自己的權(quán)利，從而對社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。</p><p>　　農(nóng)地入市的難點在于：在推進農(nóng)村集體建設(shè)用地試點過程中，就如何落實土地利用政府管制制，防止農(nóng)村土地在市場化的過程中可能有的強制流轉(zhuǎn)的問題，從而使有效保護

61、農(nóng)民的權(quán)利和利益。而只有做到這些，試點工作才能扎實推進。</p><p>　　五、“農(nóng)地入市”的政策建議</p><p>　?。ㄒ唬┥罨r(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，確權(quán)發(fā)證</p><p>　　只有繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)，明確集體土地所有權(quán)主體和邊界，并確權(quán)發(fā)證、以保護集體土地所有權(quán)，并賦予其抵押、收益等物權(quán)權(quán)能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)能的一致，才能使“農(nóng)地入市”做到同權(quán)同價。集

62、體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，有三種不同的看法：一是私有化；二是國有化；三是更明確集體土地的產(chǎn)權(quán)。私有化與我國憲法規(guī)定的土地社會主義公有制相違背，無法得到人民的認(rèn)可和國家本質(zhì)的支持。國有化是較為現(xiàn)實的選擇，但不易得到人們認(rèn)同，阻力大且成本高。因此，明確集體土地的產(chǎn)權(quán)是一個較為折中的方案，其既尊重了我國歷史，又考慮到國情背景，而且操作成本較低。明確集體土地的使用權(quán)，允許農(nóng)村集體土地在合法的前提下進入市場，享有和國有土地“同地、同權(quán)、同價”的權(quán)利。同

63、時，允許農(nóng)村集體土地和國有土地雙向流動，唯有如此，才能促進土地的合理有效公平配置。</p><p>　　在另一方面，對于地方政府，土地收入規(guī)模物理多少，錢永遠是稀缺的，無論測量還是劃分，都需要用到錢，但是測量和劃分土地又是確權(quán)必須的程序。所以在中央的一號文件中提到了：“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補助?！?隨著確權(quán)加快，農(nóng)地集中的效率就會提高，從而使更多的農(nóng)民擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包

64、經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，其作用是發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，支持新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。</p><p>　　（二）加快完善法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃控制</p><p>　　《土地管理法》是基于憲法將我國土地公有制分為全民所有制和集體所有制，在此基礎(chǔ)上，分別對城市和集體土地管理的法律。在現(xiàn)代強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進城鄉(xiāng)一化的背景下，城市和農(nóng)村土地管理制度的分區(qū)已經(jīng)過時。因此，政府必須盡快修改《土地管理法》，

65、完善農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套立法，允許農(nóng)業(yè)用地合法進入市場，打破目前中國城鄉(xiāng)分割的土地所有權(quán)，重構(gòu)系統(tǒng)的權(quán)利和土地權(quán)利體系，建立統(tǒng)一的土地管理制度，徹底實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”的愿景。</p><p>　　促進農(nóng)地規(guī)范、有序、健康流轉(zhuǎn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，還要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃控制與用途管制原則。農(nóng)地必須在規(guī)劃控制內(nèi)依法取得，才能遏制地方政府盲目追求經(jīng)濟發(fā)展，亂占濫用農(nóng)地的行為。</p><p&g

66、t;　?。ㄈ┮龑?dǎo)地方政府向公共治理者的角色轉(zhuǎn)變</p><p>　　如果我們有完善的土地流轉(zhuǎn)出讓市場，土地價格由市場博弈后確定，之后推出“農(nóng)地入市”的政策，土地價格上漲可能性小于下降的可能性，。但是，如果地方政府仍抱著“土地”財政，完善發(fā)達的土地流轉(zhuǎn)市場將成為一句空話，土地仍然是政府的壟斷價格。因此，期待“農(nóng)地入市”后的房子價格下跌的夢想，估計會成為一場海市蜃樓。</p><p>　　所

67、以，中央財政要加大三四線城市和縣域經(jīng)濟的經(jīng)濟支持，并必須對一二線城市的投機資本采取打擊措施進行抑制和預(yù)防，才可能真正實現(xiàn)城市資源的反哺和全國整體農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，打造中國經(jīng)濟的升級版。</p><p>　?。ㄋ模┌l(fā)展市場中介組織，完善土地市場</p><p>　　土地市場的發(fā)展和中介機構(gòu)的水平將影響土地供需雙方來獲取信息的難易程度，在一定程度上會影響土地的價格。政府必須加快市場中介機構(gòu)的

68、發(fā)展培養(yǎng)，包括供給和需求中介，投融資中介機構(gòu)和評估中介機構(gòu)的發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，分散轉(zhuǎn)移農(nóng)地入市風(fēng)險。</p><p>　　同時，政府可以利用互聯(lián)網(wǎng)和衛(wèi)星定位技術(shù)，建立一個公開透明的全國土地市場的垂直管理體系，建立各地區(qū)的資本到農(nóng)村和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的數(shù)據(jù)庫，保留一些隨時的管理監(jiān)控并有所控制，最好與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和財政稅收改革相結(jié)合，一并納入國家的完整性計劃。</p><p>　　2014年中央

69、一號文件中指出“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”，農(nóng)地入市是一個系統(tǒng)性、全局性工程，其中涉及許多方面，不可能一蹴而就。政府還需轉(zhuǎn)變職能，深化制度建設(shè)，完善法律法規(guī)，加強監(jiān)督控制。唯有一手控制好行駛方向，注意資金及市場走向，一手握緊手中的韁繩，隨時做好剎車的準(zhǔn)備，才能使農(nóng)地入市真正造福于民，貢獻于中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)，真正實現(xiàn)“中國夢”。</p><p><b>　　注 釋

70、</b></p><p>　　[1] 十八屆三中全會閉幕審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》. 新華網(wǎng). 2013年11月12日</p><p>　　[2] 陳健 .中國土地使用權(quán)制度.機械工業(yè)出版社.2003年</p><p>　　[3] 王世玲. 新農(nóng)村建設(shè)解讀：4萬億支農(nóng)資金的四個層次 . 南方日報報業(yè)集團-21世紀(jì)經(jīng)濟報道. 2

71、006年</p><p>　　[4] 呂苑鵑. 不斷開拓的事業(yè)——我國耕地保護60年歷程回顧.國土資源部網(wǎng).2009年09月30日 </p><p>　　[5] 互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù). 經(jīng)濟參考報——專家稱土地價格形成機制將出現(xiàn)根本性變化.新華網(wǎng). 2013年11月19日</p><p><b>　　參 考 文 獻</b></p><

72、p>　　馮奇.對農(nóng)地直接入市問題的思考.改革與戰(zhàn)略,2009,(01).</p><p>　　李中.農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)對土地資源配置效率的影響.財經(jīng)問題研,2012,(12).</p><p>　　邱道持.論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn).2009.</p><p>　　黃少安.土地產(chǎn)權(quán)、土地金融與農(nóng)村經(jīng)濟增長.江海學(xué)刊 ,2010（06）.</p><p>

73、　　嚴(yán)金明.我國征地制度的演變與改革目標(biāo)和改革路徑的選擇.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理,2009,(01).</p><p>　　劉鳳芹.農(nóng)地規(guī)模的效率界定.財經(jīng)問題研究,2011,(07).</p><p>　　常紅曉.“農(nóng)地入市”為何難以全國推行.南方周末,2005,（09）.</p><p>　　袁媛淑,陸福興.試論建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制的原則和切入點.行政與法，20

74、04,(08).</p><p>　　朱啟臻.十八屆三中全會《決定》打響農(nóng)地入市“發(fā)令槍”.農(nóng)博網(wǎng),2013,（11）.</p><p>　　劉衛(wèi)柏.城市化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新及政策建議.經(jīng)濟縱橫,2012,(03).</p><p>　　李中.新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的運行績效與對策.經(jīng)濟地理,2011,(02).</p><p>