中國房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制研究.pdf

1、房地產(chǎn)開發(fā)用地從其所有者——國家流轉(zhuǎn)到使用者——房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的過程,既是土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生重大變化的過程,也是國家土地政策得以實(shí)現(xiàn)的過程。政府作為土地所有者,在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中獲得產(chǎn)權(quán)收益促進(jìn)土地資源合理配置,同時作為公共管理者,通過房地產(chǎn)開發(fā)用地的管制實(shí)現(xiàn)土地社會需求及社會目標(biāo)、維護(hù)正常有序的土地秩序。我國房地產(chǎn)開發(fā)用地市場在實(shí)踐中處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài),政府管制行為失范,面對利益多元化的房地產(chǎn)開發(fā)用地市場主體,政府作為管制者應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的基本

2、規(guī)律,完善管制措施,采取有效手段促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。本文將研究重點(diǎn)放在房地產(chǎn)開發(fā)用地的一級市場,從政府管制房地產(chǎn)開發(fā)用地的理論基礎(chǔ)、政府管制機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)市場準(zhǔn)入和退出、房地產(chǎn)開發(fā)用地的取得和使用等方面對現(xiàn)行管制制度進(jìn)行分析評價,針對實(shí)踐中的問題提出完善政府管制的政策建議。此外,盡管政府對土地上下空間的管制還處于起步階段,考慮到土地上下空間的資源價值和管制的前瞻性,因此本文將房地產(chǎn)開發(fā)用地上下空間政府管制作為特殊問題加以研究。

3、
　　 論文首先從理論上分析政府對房地產(chǎn)開發(fā)用地進(jìn)行管制的必要性和可能存在的弊端,提出管制目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)質(zhì)公平、社會效益和經(jīng)濟(jì)自由與經(jīng)濟(jì)秩序的協(xié)調(diào)。為了更好的進(jìn)行制度分析,對我國房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制制度變遷作了必要的回顧和梳理。
　　 其次,論文對政府管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,由于中央政府和地方政府的管制利益存在沖突,地方政府有偏離中央政府管制目標(biāo)的利益激勵,中央政府和地方政府存在著管制策略差異。對政府管制的成本與效益進(jìn)行比較分

4、析有利于設(shè)計促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)用地配置效率的管制規(guī)則。為提高房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制效果,應(yīng)削弱管制機(jī)構(gòu)之間的博弈動機(jī),建立土地資產(chǎn)經(jīng)營公司分隔管制機(jī)構(gòu)職能,形成規(guī)范化的管制效果評價體系。
　　 在此基礎(chǔ)上,論文分析了房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制具體制度。為促進(jìn)形成合格的房地產(chǎn)開發(fā)市場主體,避免土地資產(chǎn)流失實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo),政府不僅形成一般性的市場準(zhǔn)入管制和市場退出制度,而且通過對特殊主體的市場準(zhǔn)入限制和土地收回的強(qiáng)制退市管制來對市場主體的特殊

5、問題進(jìn)行管制。但是對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的具體事務(wù)的事事審批并不能保證房地產(chǎn)開發(fā)用地能夠得到實(shí)際合理的運(yùn)用,反而會助長政府管制過程的尋租行為。因此,應(yīng)該提高房地產(chǎn)開發(fā)主體入市“門檻”,在房地產(chǎn)項目開發(fā)過程中對房地產(chǎn)開發(fā)主體實(shí)施動態(tài)資質(zhì)管理,建立具體化的房地產(chǎn)開發(fā)主體管制規(guī)則并且發(fā)揮房地產(chǎn)協(xié)會等自律組織在管制中的作用。
　　 通過調(diào)整經(jīng)營性土地供應(yīng)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)來控制土地使用是政府管制房地產(chǎn)開發(fā)用地市場的主要措施。房地產(chǎn)開發(fā)用地取得要符合

6、土地規(guī)劃和土地用途管制措施的相關(guān)規(guī)定,具體程序上則是通過出讓和劃撥的形式,其中在出讓制度中又包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌等幾種方式。政府通過對房地產(chǎn)開發(fā)用地取得過程的控制,發(fā)揮土地調(diào)控作用實(shí)現(xiàn)政府土地政策目標(biāo)。因此應(yīng)制定城鄉(xiāng)一體化的土地規(guī)劃,采用多樣化的房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)量控制手段,完善管制的法律規(guī)則。同時完善房地產(chǎn)開發(fā)用地取得方式,引入競爭機(jī)制,將土地出讓制度改為房地產(chǎn)開發(fā)項目出讓,嚴(yán)格劃撥土地和出讓的界限,規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)秩

7、序。
　　 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在取得房地產(chǎn)開發(fā)用地進(jìn)行實(shí)際使用之前,作為土地新的土地使用權(quán)人和土地原有土地使用權(quán)人出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)沖突,應(yīng)通過城市房屋拆遷制度和農(nóng)村土地征收制度來進(jìn)行協(xié)調(diào)。針對土地拆遷制度中存在的問題,要明確政府角色定位,一方面要改革現(xiàn)有土地使用制度,讓被拆遷人分享房地產(chǎn)開發(fā)帶來的土地增益；另一方面要強(qiáng)化土地政府管制,以行政權(quán)力保護(hù)拆遷關(guān)系當(dāng)事人的合法利益。同時為了避免政府“管制失靈”,要對政府管制行為形成制度約束。

8、>　　 土地上下空間立體開發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要促使房地產(chǎn)開發(fā)用地的政府管制突破了平面管理的傳統(tǒng),形成土地多層次的立體管理。土地上下空間的使用使得土地權(quán)屬關(guān)系更為復(fù)雜,土地空間權(quán)利的行使可能引發(fā)與土地使用權(quán)的沖突。政府可以設(shè)立專門土地空間管制機(jī)構(gòu),明確立體開發(fā)管制目標(biāo)和經(jīng)營理念,形成鼓勵土地上下空間開發(fā)的機(jī)制,明確土地上下空間權(quán)利客體范圍,實(shí)行土地上下空間整合開發(fā)建設(shè),建立空間權(quán)利沖突解決機(jī)制。
　　 最后,論文以北京市房地產(chǎn)開發(fā)用地的

9、實(shí)例來分析政府管制具體內(nèi)容,對管制措施的實(shí)施效果進(jìn)行評價,分析其中的問題,在此基礎(chǔ)上依照論文前面分析所建立理論邏輯,提出完善北京市房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制的設(shè)想。認(rèn)為北京市房地產(chǎn)開發(fā)用地一級市場中存在的種種問題,要求政府管制職能應(yīng)與市場機(jī)制形成相互協(xié)調(diào)的交互式與立體式的調(diào)節(jié)機(jī)制。政府管制應(yīng)促進(jìn)形成房地產(chǎn)開發(fā)用地市場利益平衡機(jī)制,應(yīng)從政府管制機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)主體市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制、房地產(chǎn)開發(fā)用地取得和使用、房地產(chǎn)開發(fā)用地上下空間的使用等方面