公共債務(wù)法律制度研究.pdf

1、近年來，世界上許多國家都陷入了有史以來最為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。在中國，地方政府債務(wù)規(guī)模的快速增長使得政府性債務(wù)問題日益成為社會關(guān)注的焦點。公共債務(wù)已成為超越經(jīng)濟(jì)、文化、國界的全球性問題。公共債務(wù)是一國政府財政收支出現(xiàn)赤字造成的，是當(dāng)代各國財政收入和支出的一個重要組成部分?？茖W(xué)合理地運(yùn)用公共債務(wù)可以彌補(bǔ)財政赤字，籌集建設(shè)資金，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。然而公共債務(wù)是一把雙刃劍，如果沒有相關(guān)立法對政府的舉債做出限制，當(dāng)政者就會毫無

2、節(jié)制地濫發(fā)公債，加重政府清償債務(wù)的支出負(fù)擔(dān)，將政府拖入“借新還舊”的惡性循環(huán)境地，使得“捐稅國家”蛻變成“債務(wù)國家”形態(tài)。日益嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)引發(fā)人們對公共債務(wù)法律制度的反思，公共債務(wù)法是社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分，但是我國公共債務(wù)法律制度供應(yīng)嚴(yán)重不足，急需頒布一部完整的公共債務(wù)法來規(guī)范政府舉債行為。公共債務(wù)法是調(diào)整公共債務(wù)法律關(guān)系的基礎(chǔ)和依據(jù)，但是僅有公共債務(wù)法還不足以規(guī)范公共債務(wù)的舉借、發(fā)行、使用、償還和監(jiān)管。因此，在公共

3、債務(wù)法實施和運(yùn)行的過程中，需要建立一系列的具體法律制度，這些具體法律制度構(gòu)成一個不可分割的公共債務(wù)法律制度體系。
　　目前，美國、日本和我國臺灣等國家和地區(qū)都頒布較為系統(tǒng)的公共債務(wù)法律法規(guī)，并建立了完善的公共債務(wù)法律制度，為我國公共債務(wù)法律制度的建立和完善提供了借鑒。其中值得借鑒的啟示包括公共債務(wù)法律制度具有系統(tǒng)性、貫徹了公債法定原則、地方政府擁有適當(dāng)自治下的舉債權(quán)和公共債務(wù)立法模式深受國家結(jié)構(gòu)形式的影響等方面。
　　公共債

4、券的發(fā)行是公共債務(wù)運(yùn)行的起點和基礎(chǔ)，公共債務(wù)發(fā)行法律制度是公共債務(wù)法律制度的重要組成部分。公共債務(wù)發(fā)行主體主要包括中央政府、地方政府和公共機(jī)構(gòu)。在我國，國債的發(fā)行主體比較明了，地方政府應(yīng)當(dāng)在擁有適當(dāng)自治權(quán)的前提下?lián)碛信e債權(quán)，同時地方政府舉債權(quán)應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)限制。對于公共債務(wù)規(guī)模的法律控制主要包括實體法控制和程序法控制兩個方面。在實體法方面主要通過立法規(guī)定公共債務(wù)的舉借上限和公共債務(wù)預(yù)算的編制進(jìn)行控制。在程序法上主要是通過議會對公共債務(wù)舉借

5、和發(fā)行的審批監(jiān)督來達(dá)到控制公共債務(wù)規(guī)模的目的。我國應(yīng)當(dāng)完善公共債務(wù)規(guī)?？刂浦贫?，通過立法設(shè)定國債和地方政府債務(wù)舉借的規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)，有效地控制公共債務(wù)的規(guī)模。
　　公共債務(wù)的使用和償還是公共債務(wù)制度的重要環(huán)節(jié)。我國公共債務(wù)的使用應(yīng)當(dāng)遵循使用范圍法定的原則，公共債務(wù)的使用應(yīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域。另外，通過加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)管來加強(qiáng)對公共債務(wù)使用范圍的限制，提高公共債務(wù)的使用效率。為了維護(hù)公共債務(wù)債權(quán)人的權(quán)益，立法還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公共債務(wù)

6、償債資金的來源，依法建立償債基金制度。
　　公共債務(wù)的監(jiān)管是公共債務(wù)制度有效發(fā)揮作用的保障。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制和法律體系影響，公共債務(wù)監(jiān)管包括政府監(jiān)管和自律監(jiān)管相結(jié)合、獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行政監(jiān)管三種監(jiān)管模式。為了加強(qiáng)公共監(jiān)管，我國應(yīng)當(dāng)選擇獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式，建立公共債務(wù)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)——公共債務(wù)管理委員會。公共債務(wù)的監(jiān)管包括預(yù)算監(jiān)管、審計監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。我國公共債務(wù)監(jiān)督存在以下問題:我國人大對公共債務(wù)的預(yù)算監(jiān)督獨(dú)立性不夠、監(jiān)

7、督的深度和廣度不夠;我國審計機(jī)關(guān)地位的附屬性導(dǎo)致公共債務(wù)的審計監(jiān)督不力;我國公共債務(wù)市場自律性監(jiān)管還未有效發(fā)揮作用。為改善我國公共債務(wù)監(jiān)管，應(yīng)對我國公共債務(wù)監(jiān)管制度進(jìn)行重構(gòu):加強(qiáng)人大對于預(yù)算的編制監(jiān)督，賦予人大公共債務(wù)預(yù)算修正權(quán);提高審計機(jī)關(guān)的法律地位，將審計機(jī)關(guān)劃歸人大，審計機(jī)關(guān)應(yīng)將公共債務(wù)審計作為每年審計工作的重點;加強(qiáng)公共債務(wù)自律性監(jiān)管，明確公債協(xié)會的職權(quán)。
　　公共債務(wù)法律制度的完善最終要落實在立法上，我國已頒布大量關(guān)于公