治理理論及其中國適用性：基于公共行政學(xué)的視角.pdf

1、“治理”概念甫一提出，迅即成為國際社會科學(xué)的熱門語匯，在公共行政學(xué)領(lǐng)域尤為如此。治理既不篤信獨(dú)大的國家，也不膜拜單一的自由市場，從而超越了國家主義和新自由主義的抽象對立，具有巨大的理論解釋力。隨著適用范圍、領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，治理概念變得模糊，理論觀點(diǎn)也日益繁多，這就影響了理論的具體性及其應(yīng)用。因此，將治理理論置于其主要依托學(xué)科和批評對象——公共行政學(xué)的學(xué)科背景下，厘清其含義，指明其貢獻(xiàn)與局限，并判斷其未來的發(fā)展前景，就顯得十分重要。而且，治

2、理理論多基于西方歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出，它被應(yīng)用于中國時，會遭遇到西方范式與中國經(jīng)驗(yàn)之間的緊張關(guān)系，檢視治理理論在中國的適用性，并基于中國經(jīng)驗(yàn)拓展這一理論，不僅對于治理理論的發(fā)展具有重要意義，而且對于建構(gòu)自主的中國社會科學(xué)亦具有重要的示范作用。
　　 相對于統(tǒng)治，治理是一種趨勢，這一趨勢意味著國家（政府）與社會關(guān)系的調(diào)整；調(diào)整的目的在于應(yīng)對原先政治社會格局、公共事務(wù)中的不可治理性；在調(diào)整中，政府之外的力量被更多地強(qiáng)調(diào)，國家中心的地位

3、可能在一定程度上被國家、社會和市場之間新的組合所替代。這也意味著，由于不同國家在既有制度結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)、不可治理性等方面存在差異，治理實(shí)踐不存在一種統(tǒng)一模式。多中心、分權(quán)化、公民參等主張使得治理理論具有很強(qiáng)的“社會中心”色彩，但治理不是對等級結(jié)構(gòu)的簡單摧毀，它恰恰鑲嵌于等級結(jié)構(gòu)之中。元治理概念主張將國家請回“中心”的位置，國家不僅要在治理過程中承擔(dān)不可或缺的角色，而且在治理失敗時，國家是惟一能對結(jié)局負(fù)責(zé)并承擔(dān)后果的行動者?！皣业幕赝恕迸c“

4、向國家的回退”似乎構(gòu)成了一對矛盾，但這恰好說明已有的“社會中心”論與“國家中心”論都已不敷用。
　　 治理理論對民主模式及民主制行政的獨(dú)特認(rèn)識，實(shí)現(xiàn)了公共行政學(xué)的重大進(jìn)展。治理理論否定了“適用于所有層次”的民主模式的可能性，力求具有可操作性的參與式民主，并試圖找到代議制民主與參與式民主的較好結(jié)合方式。治理理論在政治-行政二分和行政國家形成后，實(shí)現(xiàn)了民主理論與公共行政的重新交融。它強(qiáng)調(diào)民主的決策功能，讓決策不再是立法者和行政官僚的

5、專利，這些論點(diǎn)不僅更新了民主理論的某些基本觀念，也為民主制行政提供了理論基礎(chǔ)，讓民主的公共行政具有了現(xiàn)實(shí)的可能。
　　 治理理論與傳統(tǒng)公共行政學(xué)說、新公共行政、新公共管理理論之間存在著批判和繼承關(guān)系。治理理論體現(xiàn)了超越既有公共行政范式的努力，然而根據(jù)庫恩的范式理論，它尚未成為新的公共行政范式。盡管如此，治理理論的一系列核心主張表明，它能在一定程度上彌合公共行政學(xué)中價值理性與工具理性的分野。治理理論和實(shí)踐中致力于將效率考量和民主（

6、價值）考量一體化，這是對當(dāng)代公共行政學(xué)的一個重要推進(jìn)。大量實(shí)證研究也證明，民主價值和效率可以用同一個過程中以類似的手段來實(shí)現(xiàn)，這印證了“社會性效率”概念并非虛無縹緲。不過，治理理論也有走向?qū)嵱弥髁x的跡象。
　　 當(dāng)代中國與西方國家一樣面對著大量不可治理性的挑戰(zhàn)，而且它還擔(dān)負(fù)著現(xiàn)代公共行政體系建設(shè)等未竟的國家建構(gòu)任務(wù)。一些論者認(rèn)為，中國“沒有成熟的公民社會”和“未完成現(xiàn)代性國家建構(gòu)”，因而治理理論不適用于中國。遵循著杰索普“策略性

7、-關(guān)系性”研究路徑，我們可以看到，中國的社會組織目前只有“鑲嵌的自主性”，但已經(jīng)構(gòu)成了國家體系之外的另一種推動力量。中國政治和行政體制并非鐵板一塊，在市場化進(jìn)程的作用下，公民的參與空間也得到了一定程度的拓展。特別是，地方政府由于擁有一定的自主性，而且面臨著為公民直接提供公共服務(wù)的艱巨任務(wù)，因此在采用新的政策工具、與社會力量合作方面有一定的主動性。這些都為中國的治理發(fā)生提供了可能。來自地方層面的三個個案也為治理的中國適用性提供了佐證。當(dāng)然