占用耕地補償制度研究.pdf

1、盡管我國實行最嚴格的耕地保護政策，建立了包括耕地總量動態(tài)平衡制度、土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可制度、占用耕地補償制度等在內(nèi)的耕地保護制度，但基于巨量人口基數(shù)的城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化的快速發(fā)展，上級政府下達的規(guī)劃用地指標被各種借口、各種方式突破，導(dǎo)致耕地面積過速減少，“雙?！保ū８睾捅０l(fā)展）壓力巨大。據(jù)中國社會科學(xué)院《2011年度中國社會狀況綜合調(diào)查》顯示，我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量在2011年已超過全國總?cè)丝诘?0％（2011年

2、我國大陸人口總數(shù)約13.47億），到2050年將超過70%。這意味著，按照不變?nèi)丝谟嬎悖ㄊ聦嵣?，我國?033年前后人口數(shù)量將達到峰值15億1），在未來30年內(nèi)，我國城鎮(zhèn)人口還會增長約2.7億，無論我們采取什么樣的集約用地措施，我國城鎮(zhèn)現(xiàn)有土地都絕對無法容納下這如此龐大的人口。怎么辦？路徑只有一條：向農(nóng)村要地。
　　從國土面積看，盡管我國是世界上國土面積第四大的國家2，但我們的耕地數(shù)量卻是非常有限的，存在總量嚴重偏低、人均耕地面積

3、嚴重不足、耕地后備資源嚴重匱乏、耕地區(qū)域分布嚴重不均以及耕地質(zhì)量快速惡化等危及我國糧食安全的重大問題。另一方面，國家規(guī)定農(nóng)民人均占用建設(shè)用地最高限值為150平方米，但實際卻達到218平方米，高出國家最高限值的45.3%，村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍。中國社會科學(xué)院重大項目課題組通過對典型村莊整治調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，通過對村莊廢棄土地進行整治可以挖掘村莊潛力46%至54%，凈增耕地面積13%到15%3。而另一份調(diào)研數(shù)據(jù)則顯示，我國

4、進城務(wù)工的農(nóng)民人數(shù)達到2.53億，導(dǎo)致了“空心村”的比例達到30%。上述兩個方面說明，要持續(xù)實現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略，我國土地利用政策必須“開源”和“節(jié)流”并舉。一方面，要嚴格限制城鎮(zhèn)用地，提高城鎮(zhèn)土地的節(jié)約、集約利用水平，實現(xiàn)“節(jié)流”；另一方面，不僅要開發(fā)整理耕地后備資源，而且要對利用粗放的集體建設(shè)用地進行復(fù)墾整治，補充建設(shè)占用的耕地，實現(xiàn)“開源”。這是我國實現(xiàn)耕地保護和補償?shù)谋赜陕窂健?br>　　文章是按照這樣一條路勁和邏輯展開的：首先研究

5、了占用耕地補償制度的必要性和正當(dāng)性，接著梳理了我國占用耕地補償制度的立法演進、制度內(nèi)容，考察了其運行效果，再對成、渝兩地的地票（建設(shè)用地指標）制度進行實證考察和分析，然后考察域外耕地補償?shù)慕?jīng)驗，最后落腳到占用耕地補償制度的完善和革新上。除緒論和結(jié)論外，文章的正文由五章組成。
　　第一章是占用耕地補償制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)研究，分三節(jié)。第一節(jié)是我國土地利用現(xiàn)狀，從三個方面展開：一是我國耕地的現(xiàn)狀，反映我國耕地存在的問題：耕地總量嚴重偏低、

6、人均耕地面積1.47畝不足世界人均面積的1/3、耕地后備資源人均僅有0.105畝、耕地區(qū)域分布嚴重不均以及耕地質(zhì)量快速惡化；二是我國農(nóng)村建設(shè)用地（主要是宅基地）布局凌亂、布局無序、使用粗放以及閑置嚴重等問題；三是我國城鎮(zhèn)化占用耕地對保護耕地帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。第二節(jié)是揭示我國占用耕地補償制度存在的問題，主要包括：一是耕地面積隨著城鎮(zhèn)化進程而快速減少；二是耕地質(zhì)量嚴重惡化；三是土地利用低效、囤地現(xiàn)象嚴重；四是市場機制導(dǎo)入不充分、行政管理失靈。

7、第三節(jié)是占用耕地補償和耕地保護制度的關(guān)系，通過梳理我國耕地保護法律體系的制度內(nèi)涵，揭示出占用耕地補償制度和基本農(nóng)田保護制度共同構(gòu)成了耕地保護法律體系的兩個重要抓手，落實占用耕地補償制度對實現(xiàn)耕地保護制度的價值和目標至關(guān)重要。
　　第二章是占用耕地補償制度的立法演進、制度內(nèi)容和運行效果，分三節(jié)。第一節(jié)是梳理占用耕地補償制度的立法演進，根據(jù)制度演進的時間邏輯，文章將我國占用耕地補償制度立法分為四個階段：一是1978-1985年的無法可

8、依期，二是1987-1997年的概念提出期，三是1998-2004年的發(fā)育形成期，四是從2005年至今的發(fā)展完善期。第二節(jié)占用耕地補償制度的主要內(nèi)容，即，“占多少、墾多少”的數(shù)量平衡制度、補充耕地和占用耕地的質(zhì)量相當(dāng)?shù)馁|(zhì)量平衡制度、先補后占制度、繳納耕地開墾費代替耕地占補平衡制度、禁止跨省占補平衡制度、補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量按等級折算和以質(zhì)抵量制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾制度、耕地占補平衡和建設(shè)用地指標市場化交易制度以及異地補充耕地制度(含耕地

9、占補平衡指標省域內(nèi)交易和補充耕地國家統(tǒng)籌兩個方面)。第三節(jié)是對占用耕地補償制度的運行效果考察，包括耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的運行效果，尤其是考察了存在的問題，為提出制度革新的建議做鋪墊。
　　第三章是典型樣本考察，分四節(jié)。第一節(jié)是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的主要內(nèi)容進行考察。第二節(jié)是重慶地票，對其產(chǎn)生背景、立法演進、運作流程、特點和價值功能以及存在的問題進行考察。第三節(jié)是成都建設(shè)用地指標交易制度，對其形成背景、立法演進、

10、制度特點以及存在的問題進行考察。第四節(jié)是比較分析，包括對增減掛鉤制度與成、渝兩地實踐樣本進行比較，以及對重慶地票和成都建設(shè)用地指標交易制度的運行和效果進行比較，分析兩種制度的優(yōu)劣，為提出制度完善建議和革新服務(wù)。
　　第四章是域外耕地補償?shù)慕?jīng)驗借鑒，分二節(jié)。第一節(jié)介紹美國、英國等六個國家和臺灣地區(qū)在占用耕地補償方面的相關(guān)制度和具體措施。第二節(jié)是啟示和借鑒，歸納出發(fā)達國家和地區(qū)在占用耕地保護補償方面的經(jīng)驗做法：一是建立土地分區(qū)管制制度

11、、制訂科學(xué)用地評估辦法；二是土地利用規(guī)劃嚴謹、耕地保護嚴格科學(xué)；三是土地產(chǎn)權(quán)清晰、使用權(quán)保護到位；四是保護補償機制以經(jīng)濟激勵為核心，大力開發(fā)整理和復(fù)墾耕地，減輕城鎮(zhèn)化對占用耕地的壓力；五是引入市場機制、遏制征地沖動，主要是明確征地目的、嚴格征地程序、按照市場標準進行征地補償。
　　第五章是占用耕地補償制度的完善與革新，分五節(jié)。第一節(jié)是構(gòu)建以市場為導(dǎo)向的占用耕地補償制度，研究了指標交易對象的開放、交易方式的市場化、交易機制的開放、土

12、地整治融資渠道的開放、指標交易收益的返還以及在復(fù)墾耕地保護上引入市場激勵機制等六個方面的問題。第二節(jié)是對占用耕地補償?shù)膸讉€理論問題進行了研究。本文根據(jù)物權(quán)法理，首先澄清了耕地占補平衡指標屬于“一種財產(chǎn)性權(quán)利”的定義，對耕地占補平衡指標做出了“一種新的物權(quán)類型”的界定，并根據(jù)“誰投資、誰所有”的原則提出新增耕地指標的權(quán)利屬于投資人或者從約定，以及應(yīng)按照不動產(chǎn)的登記方法對耕地占補平衡指標進行物權(quán)登記。第三節(jié)是對“質(zhì)量平衡”的重新認識。文章挖

13、掘了“質(zhì)量平衡”的內(nèi)涵，從國家糧食安全戰(zhàn)略需要出發(fā)論證了以“產(chǎn)能平衡”代替“質(zhì)量平衡”的必要性，研究了耕地質(zhì)量折抵面積的方法。提出以“產(chǎn)能平衡”代替“質(zhì)量平衡”,建立統(tǒng)一的耕地復(fù)墾質(zhì)量標準制度。第四節(jié)是研究異地補充耕地的相關(guān)問題，首先研究了政府調(diào)控對異地補充耕地的保障作用，接著論證了補充耕地指標是異地補充耕地的合理載體，建立補充耕地指標跨省交易機制反映不同區(qū)域土地的生產(chǎn)效率，目前的補充耕地的價格未全面反映補充耕地的價值，以及應(yīng)確認建設(shè)用