快速城鎮(zhèn)化區(qū)域土地利用總體規(guī)劃實施評價研究——以重慶市江北區(qū)為例.pdf

1、規(guī)劃實施評價既是土地利用總體規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，也是開展土地利用總體規(guī)劃研究的重要方面。隨著人地關(guān)系日趨緊張，部門用地矛盾凸顯，土地利用總體規(guī)劃的突破對規(guī)劃實施評價提出了更高要求。在快速城鎮(zhèn)化區(qū)域，土地利用活動密集，土地利用變化最為集中和劇烈，開展土地利用總體規(guī)劃實施評價尤為重要和緊迫。基于“分析（規(guī)劃實施過程）—評價（規(guī)劃實施效果）—反思（規(guī)劃問題）”的研究思路，著眼于快速城鎮(zhèn)化區(qū)域，研究選取重慶市江北區(qū)為研究區(qū)，利用兩輪土地利用總體規(guī)劃

2、實施數(shù)據(jù)，分析了兩輪規(guī)劃實施情況及其土地利用演變趨勢，通過構(gòu)建土地利用效益評價指標(biāo)體系和耦合關(guān)系模型評估了規(guī)劃實施效果，并基于快速城鎮(zhèn)化區(qū)域提出了構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃實施評價機制的建議。得出以下主要結(jié)論:
　　(1)快速城鎮(zhèn)化區(qū)域，土地利用變化劇烈，遵循快速城鎮(zhèn)化背景下土地利用變化的規(guī)律對科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃具有重要意義。同第二輪規(guī)劃相比，江北區(qū)第三輪規(guī)劃面臨農(nóng)用地存量明顯下降，而建設(shè)用地存量明顯上升;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型用地存量大幅減

3、少，而生態(tài)型用地存量趨于穩(wěn)定;城鄉(xiāng)用地矛盾更加突出等的顯著變化。只有充分結(jié)合這種土地利用變化的特征，規(guī)劃才能針對性地提出差別化的土地利用政策。
　　(2)規(guī)劃目標(biāo)的確定應(yīng)切忌“一刀切”，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性相結(jié)合，才能更好地制定和完成規(guī)劃目標(biāo)?？傮w上，江北區(qū)第二輪規(guī)劃（1997-2010年）過多地強調(diào)指令性地落實上級規(guī)劃，尤其受“耕地總量動態(tài)平衡”和“占補平衡”——“雙平衡”管控的影響，在規(guī)劃思路上偏重于“吃飯”優(yōu)先于“建設(shè)

4、”、“保護(hù)”優(yōu)先于“占用”的理念，對快速城鎮(zhèn)化區(qū)域土地利用的特殊性重視不夠;與之不同，第三輪規(guī)劃(2006-2020年)執(zhí)行了差別化的土地利用管理政策，適應(yīng)了快速城鎮(zhèn)化地區(qū)“建設(shè)”與“吃飯”關(guān)系的特殊性，并兼顧了“建設(shè)占用”與“生態(tài)保護(hù)”的矛盾。
　　(3)綜合型土地利用分區(qū)與專項型用地分區(qū)相結(jié)合，是提升土地利用總體規(guī)劃編制科學(xué)性和實施有效性的重要手段。第二輪規(guī)劃實行綜合型土地用途分區(qū)的“單一分區(qū)”，結(jié)果各類土地用途管制效果有限，

5、存在“調(diào)控有余、管制不足”的弊端，導(dǎo)致規(guī)劃控制目標(biāo)提前被突破。第三輪規(guī)劃實行土地用途分區(qū)與建設(shè)用地空間管制分區(qū)相結(jié)合，取得了較好效果。因此，因地制宜，將綜合型用地分區(qū)與重點用地專項型管制分區(qū)相結(jié)合，對提升規(guī)劃編制的科學(xué)性和實施的有效性具有重要價值。
　　(4)強化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地利用變化的情景模擬，用以指導(dǎo)未來的土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整，能夠有效提升規(guī)劃應(yīng)對實施過程不確定性風(fēng)險的能力。第二輪規(guī)劃實施期間正值重慶直轄，作為重慶市

6、主城核心區(qū)域，江北城區(qū)快速擴張。同時，農(nóng)村功能定位向都市農(nóng)業(yè)、休閑旅游過渡，促使大量耕地向園地及林地轉(zhuǎn)移。另外，因沿江生態(tài)屏障建設(shè)和主城“四山”管護(hù)需要，區(qū)內(nèi)普遍實施了退耕還林。這些情況是第二輪規(guī)劃編制沒有估計到的。相較第二輪規(guī)劃，第三輪規(guī)劃更加注重對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的科學(xué)論證，加強與城市、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，保障了區(qū)域各類用地空間需求。
　　(5)土地利用總體規(guī)劃對土地利用變化具有導(dǎo)向性，但也存在沖突性。①規(guī)劃

7、為土地利用結(jié)構(gòu)明確了調(diào)整方向。從兩輪規(guī)劃來看，其確定的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方向大致為耕地呈減少趨勢，林園地適度增加，建設(shè)用地總量明顯增加，未利用土地有所減少。對照江北區(qū)1996-2012年的土地利用變化，與規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)調(diào)整方向基本一致。②規(guī)劃確定的土地利用變化速度往往低于實施過程中的變化速度，這也是規(guī)劃被提前突破的重要原因。依據(jù)第二輪規(guī)劃目標(biāo)計算，耕地年均減少100.25hm2，建設(shè)用地年均增加106.72hm2，而實施過程中，1997-2

8、005年耕地實際年均減少165.52hm2，建設(shè)用地實際年均增加257.08hm2。③時空上的規(guī)劃情景與實施過程中土地利用空間演變格局既存在相對一致性又存在沖突性。研究區(qū)在時空上兩輪規(guī)劃所呈現(xiàn)的規(guī)劃情景與實施中的土地利用空間演變格局基本一致，即建設(shè)用地向東部擴張，而耕地向東部集中，西部和中部基本被建設(shè)用地和生態(tài)用地覆蓋。但是，土地利用空間演變格局又有與規(guī)劃情景沖突的一面，規(guī)劃實施過程中對原規(guī)劃的局部調(diào)整即是這種沖突的具體表現(xiàn)。
　

9、　(6)江北區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施效果明顯，土地利用效益協(xié)調(diào)度模型和耦合關(guān)系模型在規(guī)劃實施評價中具有應(yīng)用價值。①江北區(qū)規(guī)劃實施“四效益”明顯，土地利用綜合效益系統(tǒng)由恢復(fù)發(fā)展上升到和諧發(fā)展階段。2000年以前，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相互作用小，耦合關(guān)系不明顯;2000年以后，前期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，超過生態(tài)環(huán)境發(fā)展步伐，后期二者逐漸呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展趨勢。②運用系統(tǒng)科學(xué)理論，構(gòu)建適宜區(qū)域土地利用效益評價指標(biāo)體系，擬合土地利用綜合效益系統(tǒng)演變方