我國政府性基金法律制度研究.pdf

1、政府性基金是為實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的政策目的，各級人民政府及其所屬部門按照規(guī)定程序批準(zhǔn)，依法向特定群體無償征收的具有專項(xiàng)用途的一種非稅收入。政府性基金種類繁多，與一般稅、特殊類型稅、規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)等有著明顯區(qū)別，其基本特征表現(xiàn)為特別政策性、被課征群體特定性、特殊的法律關(guān)聯(lián)性、非對待給付性和專款專用性。盡管與域外類似之財(cái)政工具一樣，政府性基金同為具有擴(kuò)張性質(zhì)的財(cái)政工具，但卻有其不同的產(chǎn)生背景和現(xiàn)實(shí)狀況，在相當(dāng)程度上是我國財(cái)政體制失范的產(chǎn)物，

2、并在事實(shí)上曾經(jīng)一度被濫用。即便在政府性基金管理日漸規(guī)范的今天，如何有效規(guī)范和約束政府性基金這一特別財(cái)政收支工具，以維護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)，依然是政府性基金法律制度中值得研究的中心議題。
　　 鑒于我國尚無政府性基金的基本立法，政府性基金的法律制度框架仍比較模糊，并成為當(dāng)前政府性基金改革面臨的最大制度障礙。系統(tǒng)研究政府性基金法律制度，應(yīng)當(dāng)圍繞政府性基金法律制度的基本框架及其構(gòu)建來進(jìn)行。政府性基金法律制度的構(gòu)建主要在于一般

3、法律層面，并需在政府性基金法律制度體系內(nèi)力求較好實(shí)現(xiàn)財(cái)政立法與經(jīng)濟(jì)立法、行政立法的耦合。依照政府性基金的基本運(yùn)行邏輯和財(cái)稅法學(xué)的相關(guān)理論，可以將政府性基金法律制度分為設(shè)立制度、征收和使用制度、監(jiān)督制度、糾紛解決制度等基本方面。
　　 政府性基金的設(shè)立制度是有關(guān)政府性基金產(chǎn)生的制度，也是政府性基金征收、使用、監(jiān)督的邏輯前提，設(shè)立原則、設(shè)立程序、設(shè)立范圍和政府性基金的基本要素，構(gòu)成政府性基金設(shè)立制度的基本內(nèi)容。政府性基金的設(shè)立主要應(yīng)

4、遵循設(shè)立法定與授權(quán)明確原則、補(bǔ)充性原則、財(cái)政公平原則、定期評審原則。政府性基金設(shè)立程序的本質(zhì)是立法程序，實(shí)現(xiàn)政府性基金設(shè)立的合法化，需要同時(shí)依據(jù)合法性原則對現(xiàn)有政府性基金項(xiàng)目進(jìn)行清理，并規(guī)范現(xiàn)行的政府性基金申請審批程序。政府性基金的設(shè)立范圍在形式層面上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府性基金與稅收等其他財(cái)政工具的功能界限，在實(shí)質(zhì)層面上則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府與市場、社會的必要分工，現(xiàn)行政府性基金設(shè)立范圍有待予以相應(yīng)完善。政府性基金的基本要素是微觀意義上某一政府性基金項(xiàng)

5、目的內(nèi)在構(gòu)成，與宏觀意義上政府性基金整體的設(shè)立范圍相對應(yīng)。一般來說，至少應(yīng)當(dāng)包括政府性基金的征收主體、被課征群體、征收對象、征收標(biāo)準(zhǔn)等基本要素。
　　 政府性基金的征收和使用在財(cái)政層面上實(shí)現(xiàn)著政府性基金設(shè)立制度的目的，是政府性基金日常管理的基本方面，與公眾接觸最為密切也最易發(fā)生糾紛，屬于政府性基金監(jiān)督的主要對象，在政府性基金法律制度體系中處于最中心的地位。政府性基金征收制度主要包括征收主體和征收程序兩個(gè)方面。使用制度是財(cái)政支出層

6、面的制度，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注使用原則、使用范圍和使用主體問題。會計(jì)制度和國庫制度是實(shí)現(xiàn)政府性基金日常管理的輔助性制度，可以納入政府性基金征收使用制度的范疇加以研究。
　　 政府性基金監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)主要指向與政府性基金日常管理相關(guān)的行政行為或行政過程。當(dāng)前的政府性基金監(jiān)督主要存在著監(jiān)督體系的法治化程度偏低、外部監(jiān)督不足、監(jiān)督實(shí)效不佳、公眾參與缺乏、監(jiān)督民主程度不高等突出問題。重構(gòu)政府性基金監(jiān)督制度，需要立足法治原則，強(qiáng)化外部監(jiān)督，增強(qiáng)代議

7、機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督和公眾的民主參與，實(shí)現(xiàn)合法性監(jiān)督與合理性監(jiān)督并重，并著重完善政府性基金的預(yù)算監(jiān)督制度和審計(jì)監(jiān)督制度。
　　 政府性基金糾紛的主要類型為行政糾紛，且以非抽象性糾紛為主。從財(cái)政民主憲政的發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)行的政府性基金糾紛解決機(jī)制因財(cái)政體制、司法體制以及政府性基金制度自身的限制，亟需加以重構(gòu)。實(shí)現(xiàn)政府性基金糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)，首先應(yīng)完善前置程序，強(qiáng)化協(xié)商、調(diào)解和復(fù)議機(jī)制；其次是拓展訴訟機(jī)制的作用，在完善普通行政訴訟機(jī)制的

8、基礎(chǔ)上，構(gòu)建公益行政訴訟，解決政府性基金領(lǐng)域發(fā)生的抽象性、客觀性爭議，并應(yīng)合理考慮財(cái)政領(lǐng)域的特殊性，適時(shí)構(gòu)建相應(yīng)的專門財(cái)政訴訟；最后，有必要構(gòu)建憲政(法)控制機(jī)制，化解政府性基金的合憲性爭議，實(shí)現(xiàn)對于政府性基金的憲政(法)控制。
　　 對于政府性基金具體制度的系統(tǒng)考察和分析，是研究政府性基金立法的基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府性基金立法已經(jīng)非常必要，并已具備相當(dāng)?shù)目尚行?。政府性基金立法需?jiān)持法律保留、綜合協(xié)調(diào)、正義優(yōu)先兼顧效率這三項(xiàng)基本原則，