糾紛與警察調(diào)處——以D派出所為主要對(duì)象的實(shí)證研究.pdf

1、在法學(xué)界，與警察相關(guān)的研究主要集中在行政法和刑事法學(xué)領(lǐng)域。在中國(guó)法治現(xiàn)代化進(jìn)程的大背景之下，研究者關(guān)注更多的是如何控制，或者說(shuō)限制警察(公安機(jī)關(guān))的權(quán)力，如何從立法，或者說(shuō)制度的層面來(lái)完善警察的行政、刑事執(zhí)法機(jī)制，是對(duì)警察制度，而不是警務(wù)實(shí)踐的觀照。但是，也許正如sykes&Brent所說(shuō)的那樣，“警察最主要的工作并非強(qiáng)制性與執(zhí)法工作，實(shí)際上，警察工作的大部分是與民眾接觸，并為他們排解糾紛。因此警察主要的工作手段應(yīng)當(dāng)是交談，而不是槍支或

2、者警徽?！迸c此同時(shí)，糾紛解決雖然是近年來(lái)中國(guó)法學(xué)界，以及政治學(xué)、社會(huì)學(xué)界研究的重要對(duì)象，但是，在那些以研究糾紛解決為主要內(nèi)容的著作或文章中卻很少涉及警察調(diào)處糾紛的內(nèi)容。然而，從實(shí)踐來(lái)看，調(diào)處糾紛已經(jīng)成了警察，特別是基層派出所警察工作的主要內(nèi)容，同時(shí)，警察也已經(jīng)成了中國(guó)當(dāng)下社會(huì)生活實(shí)踐中糾紛的主要解決者。
　　 從區(qū)域范圍內(nèi)的糾紛解決體系而言，在人民調(diào)解等其他基層糾紛解決機(jī)制的作用日漸式微的情況下，警察的糾紛調(diào)處功能作為一種社會(huì)沖

3、突的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，對(duì)于及時(shí)有效地抑制沖突激化、平息矛盾，具有重要的作用。而從公安機(jī)關(guān)警務(wù)功能的角度而言，通過(guò)警察對(duì)糾紛的干預(yù)，對(duì)于預(yù)防與減少因?yàn)榧m紛而轉(zhuǎn)化的違法犯罪的發(fā)生，同樣具有不容忽視的效果。從糾紛當(dāng)事人的角度而言，警察對(duì)糾紛的快速反應(yīng)滿足了其對(duì)糾紛解決的及時(shí)性需求，同時(shí)，由于警察糾紛調(diào)處的“零成本”，使之成為一種真正意義上的社會(huì)公共產(chǎn)品，糾紛當(dāng)事人也樂(lè)于分享；從警察的角度而言，特別是在警察服務(wù)理念日益深入的背景下，警察已經(jīng)在很大程

4、度上認(rèn)同了將糾紛調(diào)處作為其本職工作的重要組成部份，同時(shí)，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下，公安機(jī)關(guān)與糾紛調(diào)處、矛盾排查等相關(guān)的內(nèi)部考核指標(biāo)，也在對(duì)警察施加糾紛調(diào)處壓力的同時(shí)為其提供了積極的行動(dòng)動(dòng)力。換言之，在當(dāng)前的社會(huì)治理體系之下，警察調(diào)處糾紛是糾紛性質(zhì)、糾紛當(dāng)事人、區(qū)域社會(huì)內(nèi)的糾紛解決體系、公安機(jī)關(guān)(組織)、警察(個(gè)人)等諸因素互動(dòng)的結(jié)果。
　　 盡管從立法層面而言，公安機(jī)關(guān)解決的調(diào)處范圍僅僅局限于因?yàn)槊耖g糾紛導(dǎo)致當(dāng)事人的行為

5、已經(jīng)構(gòu)成了違反治安管理行為的治安糾紛，但是，從實(shí)踐的層面而言，調(diào)查對(duì)象D派出所2006年全年共受理各類糾紛740起，糾紛的類型不僅包括治安糾紛，還包括經(jīng)濟(jì)糾紛、婚姻家庭感情糾紛、消費(fèi)糾紛、勞動(dòng)糾紛、損害賠償糾紛、交通糾紛、相鄰關(guān)系糾紛，以及因?yàn)檠哉Z(yǔ)不和導(dǎo)致的日常瑣事糾紛，幾乎包括了社會(huì)生活實(shí)踐中的所有民間糾紛類型。從總體上看，這些糾紛最為突出的特點(diǎn)在于糾紛當(dāng)事人之間在糾紛的過(guò)程中幾乎都存在著程度不同的暴力沖突。此外，糾紛本身涉及的經(jīng)濟(jì)利

6、益相對(duì)而言比較微弱，有些糾紛當(dāng)事人之間并無(wú)明確的權(quán)利訴求。從糾紛的來(lái)源上看，這些糾紛既有當(dāng)事人主動(dòng)尋求派出所的解決，也有當(dāng)事人之外的其他人通過(guò)電話的方式要求派出所解決，或者派出所在日常警務(wù)活動(dòng)過(guò)程中排查發(fā)現(xiàn)，從而主動(dòng)介入糾紛調(diào)處的情形。與法院訴訟等其他相對(duì)程式化的糾紛解決機(jī)制相比較而言，派出所在糾紛調(diào)處過(guò)程中表現(xiàn)出一種相對(duì)主動(dòng)的姿態(tài)。
　　 這些糾紛之所以流向派出所，原因大致可以包括這樣幾個(gè)方面：第一、糾紛主體之間的暴力沖突與群

7、眾對(duì)公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)性質(zhì)的認(rèn)知之間形成了契合，使得糾紛當(dāng)事人以及與糾紛無(wú)關(guān)的糾紛目擊者自覺(jué)地將之訴諸公安機(jī)關(guān)；第二、傳統(tǒng)的民間調(diào)解所依賴的權(quán)威性資源日漸不再，而依托于基層政權(quán)組織的人民調(diào)解委員會(huì)則在改革開(kāi)放之后由于權(quán)力能力日弱，同樣無(wú)力完全承擔(dān)解決民間糾紛的責(zé)任，進(jìn)一步而言，社會(huì)轉(zhuǎn)型期下的人際關(guān)系日益松散，人與人之間的關(guān)系呈原子化狀態(tài)，在日常糾紛發(fā)生之時(shí)，缺乏一個(gè)有效的社會(huì)危機(jī)干預(yù)支持網(wǎng)絡(luò)，糾紛主體只得訴諸于公安機(jī)關(guān)等權(quán)力機(jī)關(guān)以尋求

8、問(wèn)題的解決。第三、現(xiàn)代公安機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)化布局，以及快速反應(yīng)的警務(wù)機(jī)制滿足了糾紛當(dāng)事人對(duì)糾紛解決的便捷性要求，同時(shí)，公安機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛作為警務(wù)活動(dòng)整體的內(nèi)容之一，不僅反應(yīng)迅速，而且不收取任何的費(fèi)用，具有社會(huì)公共物品的特點(diǎn)，也容易為公眾所享用。
　　 派出所調(diào)處糾紛的方式主要包括調(diào)解、建議糾紛雙方當(dāng)事人自行協(xié)商、建議當(dāng)事人到法院等其他機(jī)關(guān)尋求處理、對(duì)糾紛視之為某種“情況”并在日常警務(wù)工作中作情況掌握、將糾紛視為治安案件并對(duì)之進(jìn)行調(diào)查處理

9、等。從調(diào)查的情況看，調(diào)解是派出所解決糾紛的主要方式，而且這種調(diào)解表現(xiàn)出快速性，通常是在糾紛的現(xiàn)場(chǎng)，或者派出所的值班室內(nèi)進(jìn)行，沒(méi)有嚴(yán)格的程序性。盡管公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等法律法規(guī)對(duì)派出所調(diào)解糾紛進(jìn)行了程序規(guī)范要求，但從實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是派出所還是糾紛當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的規(guī)范并不重視，相反，各方在意的更多的是如何使糾紛得到及時(shí)的解決。另外，通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)，派出所在解決治安糾紛的過(guò)程中，其采用何種解決方式通常與

10、糾紛當(dāng)事人之間的關(guān)系陌生/熟悉并沒(méi)有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的相關(guān)性。但從總體上而言，派出所對(duì)那些可能構(gòu)成違反治安管理行為的糾紛解決成功率要高于經(jīng)濟(jì)糾紛、婚姻家庭感情糾紛等普通民事經(jīng)濟(jì)糾紛，這一差異的主要原因在于對(duì)那些構(gòu)成違反治安管理行為的糾紛而言，派出所通常掌握著對(duì)之進(jìn)行治安管理處罰的權(quán)力，相對(duì)而言，糾紛當(dāng)事人，特別是可能面臨法律責(zé)任的當(dāng)事人更容易接受由派出所主導(dǎo)的糾紛解決結(jié)果。因此，從這一意義上而言，派出所調(diào)處糾紛的過(guò)程中所達(dá)成的合意具有某種程

11、度的強(qiáng)制性色彩。
　　 從制度史的層面來(lái)看，公安機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛的職權(quán)最初來(lái)源于1957年頒布的《治安管理處罰條例》第29條“因違反治安管理造成的損失或者傷害，由違反治安管理的人賠償或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用；如果造成損失、傷害的是不滿18歲的人或者精神病人，由他們的家長(zhǎng)、監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)賠償或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用”的規(guī)定。但是，就當(dāng)下而言，通過(guò)調(diào)處糾紛而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是公安機(jī)關(guān)在糾紛調(diào)處問(wèn)題上的組織行動(dòng)動(dòng)因。公安機(jī)關(guān)將糾紛與社會(huì)穩(wěn)定聯(lián)系在一起的原因主要基

12、于對(duì)糾紛激化規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從數(shù)據(jù)來(lái)看，殺人、傷害等重大惡性刑事案件中大部份都是因?yàn)槠胀ǖ拿袷录m紛沒(méi)有得到妥善的解決所導(dǎo)致。因此，從這一意義上而言，公安機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛的社會(huì)治理意義在某種程度上要多于解決糾紛本身。另外，從警察個(gè)體層面度而言，盡管調(diào)處糾紛通?，嵥?，并且與打擊違法犯罪等執(zhí)法活動(dòng)相比較而言，很難獲得職業(yè)成就感，但是，面對(duì)眾多訴諸派出所的，已經(jīng)構(gòu)成了違反治安管理行為，甚至輕微的刑事違法行為的糾紛，如果不將其建構(gòu)成一種糾紛，而是作為案件

13、來(lái)處理，警察將面臨諸如程序繁瑣、取證困難等眾多的難題，盡管警察能夠恪盡職守，或許仍然無(wú)法使案件得到讓各方都滿意的解決。但是，如果將這些已經(jīng)構(gòu)成案件的糾紛還原為糾紛處理，則可使問(wèn)題得到較好的解決。
　　 從數(shù)量上看，派出所調(diào)處糾紛的效果不容忽視。如果以糾紛的調(diào)解解決作為糾紛得到成功處理的標(biāo)準(zhǔn)的話，與人民調(diào)解相比，派出所調(diào)處糾紛的效果稍顯不足。但是，如果從社會(huì)治理的意義上來(lái)對(duì)派出所調(diào)處糾紛的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，我們必須承認(rèn)，正是因?yàn)榕沙鏊?/p>