農(nóng)村基層民主法律保障機(jī)制研究.pdf

1、中國是一個農(nóng)民大國,13億人口中70％以上的是農(nóng)民;中國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與國家安全密切相關(guān)。這決定了中國社會的發(fā)展走向。免除農(nóng)業(yè)稅,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建設(shè)社會主義新農(nóng)村都是歷史上前所未有的舉措,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會正處在急劇變革之中。在這歷史進(jìn)程中,古老傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明正在迅速消逝和變異,新興的文明正在迅速發(fā)育和生長。當(dāng)今世界,可以說沒有什么比中國農(nóng)村的變遷還迅速和復(fù)雜。與此相伴生,農(nóng)村的傳統(tǒng)權(quán)威與傳統(tǒng)秩序也正在發(fā)生變遷,農(nóng)村管理的模式也在靜

2、悄悄的發(fā)生變革,以村民自治為基本制度支撐的農(nóng)村依法治理機(jī)制正在逐步建立和完善之中,在廣袤的農(nóng)村地區(qū)如何實現(xiàn)依法治理、如何為農(nóng)村基層民主提供法律保障是本文要研究的主題。
　　 作為基層民主的農(nóng)村村民自治制度從萌生、試驗到相對成熟已有近30年的歷史,農(nóng)村基層民主建設(shè)取得了舉世矚目的成就,基層民主進(jìn)一步拓展也受到諸多體制性的約束,如何鞏固民主成果,提升其法律保障的水平,是當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展的重要議題。本文認(rèn)為可以借用民主鞏固理論來進(jìn)行分

3、析。上個世紀(jì)六七十年代以來民主鞏固理論逐步興起,成為國際政治學(xué)界分析發(fā)展中國家政治民主化浪潮的一個重要理論模型。民主鞏固理論體系龐雜、內(nèi)容繁復(fù),但我們可以從憲政的結(jié)構(gòu)、精英的行為和民眾的態(tài)度三個方面來界定民主鞏固:在憲政結(jié)構(gòu)上,傳統(tǒng)的非民主力量和現(xiàn)代民主體制中的當(dāng)權(quán)者都不能超越民主的憲政規(guī)則;行為上,能夠動員起來反民主的資源和精英消失或不再具有這種能力;態(tài)度上,民主程序和制度得到大多數(shù)人的認(rèn)同,民主之外的其他替代方式不復(fù)存在。
　

4、　 對我國農(nóng)村基層民主及其法律保障的研究和評估,能否運用民主鞏固的理論框架呢?我們認(rèn)為,政治文明具有普適性,雖然政治民主化的發(fā)展路徑和具體的制度規(guī)則等都會因時空背景不同而有所差異,但是民主鞏固也有一些通用的評估標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合村民自治和農(nóng)村依法治理的研究,我們認(rèn)為,整合民主鞏固理論中的精英行為者、制度建構(gòu)、政治文化以及權(quán)利保障等要素,可以作為鞏固基層民主的基本理論框架①:
　　 1、村民自治中的大部分精英行為者接受《村民委員會組織法

5、》等法律法規(guī)確認(rèn)的制度規(guī)則,政治精英和普通村民都服從根據(jù)民主精神制定的游戲規(guī)則,在位者和下臺者都認(rèn)為只有通過民主的方式才能獲得權(quán)力的合法性。這是本文第二章所論述的問題。
　　 2、村民自治的程序性制度落實和體制能力增長,關(guān)于農(nóng)村依法治理的各項制度逐步完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政能力和公共服務(wù)水平逐步提升。這是本文第三章、第四章所論述的問題。
　　 3、以村民自治為基本制度載體的農(nóng)村基層民主各項制度被大部分村民所認(rèn)同,包括村民民

6、主參與度、村民政治效能感逐步提升,利益訴求逐步用制度化的渠道表達(dá)等,也包括基層政府官員從公開反對到不得已接受村民自治的事實,然而,若以民主內(nèi)化為村民和官員的思維習(xí)慣和固化為日常行為習(xí)慣作為民主鞏固標(biāo)準(zhǔn),還有相當(dāng)大的差距。
　　 4、村民權(quán)利意識覺醒與國家保障權(quán)利的力度加大,包括近年來因村民自治的涉訴案件逐年攀升,學(xué)界和實務(wù)界開始就自治權(quán)的司法救濟(jì)問題展開討論,已有多起司法判例產(chǎn)生,最新修訂的《村民委員會組織法》對權(quán)利救濟(jì)問題有所

7、規(guī)定。當(dāng)然,距離“有權(quán)利必有救濟(jì)”的民主鞏固標(biāo)準(zhǔn)尚有很大差距。這是本文第五章所論述的問題。
　　 具體而言,本文主要研究了以下四個主要問題:
　　 1、有序與民主——民主選舉法律保障和規(guī)制機(jī)制研究。我國農(nóng)村基層民主選舉是“以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐”,黨對民主選舉的基本要求是“民主”和“有序”。村民一人一票、直接選舉村民委員會成員已經(jīng)有30年的歷史,本研究認(rèn)為村民委員會選舉可劃分為萌芽、實驗、正規(guī)三個歷

8、史階段,村民委員會選舉從無到有,從局部到全國,從間接選舉到直接選舉,從等額選舉到差額選舉,從不規(guī)范到比較規(guī)范,目前進(jìn)入“穩(wěn)定期”、呈現(xiàn)出“常態(tài)化”、“規(guī)范化”的顯著特征,成績是主要的。然而,選舉面臨的問題也呈現(xiàn)出“常態(tài)化”的特征,即問題比較普遍,存在時間較長,解決起來十分棘手,根源還在于制度供給不足。(1)選舉組織方面原來最突出的問題即行政直接、間接干預(yù)選舉的問題逐步在淡化,已不再是選舉組織方面最普遍的問題,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對選舉工作重視不

9、夠?qū)е陆M織領(lǐng)導(dǎo)不力、國家法律法規(guī)不健全、選務(wù)人員素質(zhì)待提高則是當(dāng)前最為普遍的問題;(2)選舉程序方面的問題在2000年以前主要是搞間接選舉、等額選舉、不落實秘密劃票、不公開計票并當(dāng)場宣布當(dāng)選結(jié)果等幾個問題,2001年以后逐漸成為次要性問題,近年來存在的主要問題是:一是候選人的產(chǎn)生、更換、競選問題,特別是對風(fēng)起云涌的競選其價值與尺度把握不準(zhǔn);二是流動票箱使用失范,民意失真;三是委托投票過多、隨意性強,同樣導(dǎo)致民意失真;(3)干擾選舉因素我

10、們大致可以合并為四項:即各方勢力對選舉的影響以宗族、家族、派系的影響為盛;候選人不當(dāng)或違法的競爭行為對選舉的影響以日漸嚴(yán)重的賄選為盛,本研究提出了治理賄選的系統(tǒng)方案;政治冷漠與鄉(xiāng)村精英流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重對選舉的影響以中西部省份為盛;選舉外圍深層次制度性因素對選舉的影響等。本研究認(rèn)為制定一部統(tǒng)一的、易操作的《村民委員會選舉法》是規(guī)范選舉的基本手段,不僅必要而且可行,并提出了立法的總體思路。
　　 2、程序與實踐—民主治理的規(guī)范和約束

11、機(jī)制研究。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一,健全農(nóng)村民主管理制度,就必須堅持以“擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、健全議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督”為出發(fā)點,推動基層政府職能轉(zhuǎn)變,擴(kuò)大村民自治的范圍,保障決策、管理和監(jiān)督的民主。上世紀(jì)九十年代村民自治制度輸入農(nóng)村以后的第一個十年,村民自治的實踐主要圍繞村民委員會選舉、產(chǎn)生和運作的民主程序、民主制度展開,村民委員會選舉成為村民自治實踐和研究的核心,普遍存在重選舉而輕治理的現(xiàn)象,選舉民主單

12、方突進(jìn),后三個民主滯后,村民自治成為“跛腳鴨”。進(jìn)入21世紀(jì)以來的第二個十年,中國的基層民主建設(shè)跨入了“后選舉時代”,民主治理成為核心與關(guān)鍵。為此,要積極推進(jìn)以村民會議、村民代表會議為主要形式的民主決策實踐,關(guān)鍵是做實村民代表會議;積極推進(jìn)以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為宗旨的民主管理實踐,既要發(fā)揮傳統(tǒng)村規(guī)民約的作用,當(dāng)前要適應(yīng)農(nóng)村社會分化的形勢,大力規(guī)范、發(fā)展農(nóng)村社會組織,為村務(wù)民主管理注入新的活力;積極推進(jìn)以村務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督、群眾

13、評議、民主罷免為主要手段的監(jiān)督實踐,規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)。
　　 3、限權(quán)與服務(wù)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政能力提升和法律規(guī)制機(jī)制研究。上世紀(jì)80年代,以“撤社建鄉(xiāng)”和村民自治為標(biāo)志,逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的新的治理格局。鄉(xiāng)村之間關(guān)系的變化使傳統(tǒng)的“任務(wù)—動員—命令”的行政邏輯面臨多重障礙。本研究分析認(rèn)為,行政權(quán)的擴(kuò)張導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律關(guān)系失序,近年來,在選舉階段表現(xiàn)為由以前的積極干預(yù)演變?yōu)橄麡O干預(yù),顯性干預(yù)演變?yōu)殡[形干預(yù),在民主治理階段表現(xiàn)為

14、村財鄉(xiāng)管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部工資及獎勵的掌控。資源汲取型體制、全能政府慣性、公民社會發(fā)育遲滯、權(quán)利觀念淡薄是造成鄉(xiāng)村法律關(guān)系失序的深層次原因。稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持運轉(zhuǎn)主要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式從過去的向下“催糧派款”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏稀耙X”、“跑錢”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在和農(nóng)民脫離舊有的聯(lián)系,從過去典型的汲取型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”政府,公共服務(wù)水平并沒能如愿大幅度提升,反而是尷尬地“懸浮”于農(nóng)民社會之上。當(dāng)

15、前要以服務(wù)型政府建設(shè)為導(dǎo)向,以依法治理為準(zhǔn)繩構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村關(guān)系,著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的能力,實現(xiàn)由“政治支配行政”向“法律支配行政”的轉(zhuǎn)變,為農(nóng)民提供更好的公共服務(wù),實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機(jī)銜接與良性互動。
　　 4、介入與保護(hù)——農(nóng)村基層民主運行中的司法保護(hù)機(jī)制研究。村民自治在我國經(jīng)歷了長期實踐,受到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平等因素的制約,這一制度的運作并未充分達(dá)到預(yù)期的效果,其中一項重要的原因就是與村民自治相配套的執(zhí)法監(jiān)督和

16、司法救濟(jì)制度沒有確立,造成村民無法對民主管理進(jìn)行有效監(jiān)督,村民自治權(quán)受到侵害時也難以獲得合理有效的救濟(jì)。本部分系統(tǒng)分析了村比自治權(quán)救濟(jì)的含義、村民自治權(quán)救濟(jì)的原則、非司法救濟(jì)體系概況及其功能局限、司法救濟(jì)體系的現(xiàn)狀,然后初步探討了村民自治權(quán)的法律屬性,認(rèn)為自治權(quán)具有權(quán)利(right)和權(quán)力(power)的雙重屬性,本質(zhì)上是一種社會公權(quán)力。這一認(rèn)識超越了憲法學(xué)和行政法學(xué)的分散化視角,以分權(quán)而非主權(quán)的立場肯定了國家之外的社會自治的權(quán)力性質(zhì)。

17、只有確定了村民自治權(quán)的社會公權(quán)力性質(zhì),我們才能夠理解為何“指導(dǎo)關(guān)系”的表述是科學(xué)合理并應(yīng)該獲得制度保障的。村民自治權(quán)作為社會公權(quán)力的法律意義在于:在外部權(quán)利保護(hù)問題上,法律需要調(diào)整的是國家公權(quán)力和社會公權(quán)力的關(guān)系問題,這在本質(zhì)上不屬于行政訴訟,在無法尋求憲法訴訟的條件下,可以建立一種中觀層次的、具有包容性的“公法訴訟”制度來提供救濟(jì);在內(nèi)部侵權(quán)規(guī)制問題上,國家司法權(quán)力的介入需要以尊重自治權(quán)為前提,滿足一定的司法介入的法律標(biāo)準(zhǔn),以糾正村民