論公共管理責任的二元結構

1、《管理世界》(月刊)2005年第6期公共管理責任就是公共管理主體因其所處的地位和掌握的權力而對授權者所承擔的責任是外在的客觀責任和內在的主觀責任即制度性責任和倫理性責任的統一?？梢园堰@個稱為公共管理責任的二元結構。這恰恰需要在工具理性和價值理性的統一中來把握。近代以來人類理性中工具理性的過分張揚把客觀制度性責任提到空前顯赫的位置以至于主觀倫理性責任不斷弱化。還主觀倫理性責任以應有的地位已成為對公共管理責任進行全面理性思考的重要任務。西方

2、新公共管理運動的深入推動了公共倫理問題研究的興起預示著價值理性將重新登上自己的舞臺。(一)公共管理的客觀制度性責任對公共管理的客觀制度性責任的把握是以人類理性中的工具理性為依托的。對人的理性作工具理性和價值理性的劃分這一定程度上揭示了人類理性的內在結構反映了人類理性的基本特征。工具理性著重手段對達成目的的可能性。正如伯特蘭羅素表述的那樣:“‘理性’有一種極為清楚和準確的含義。它代表著選擇正確的手段以實現你意欲達到的目的它與目的選擇無關不

3、管這種目的是什么”!“。工具理性的特點是注重過程注重手段注重方法注重技術注重實證注重量化。工具理性作用的過度發(fā)揮“導致根據數學結構來闡釋自然把現實同一切內在的目的分割開來從而把真與善、科學與倫理分割開來”#“。顯現于社會生活中制度和體制成為唯一關注的對象。只對過程負責不對結果負責可為人類理性工具化的一個縮影。這種責任機制并沒有給公共管理活動帶來應有的效率。工具理性是啟蒙運動理性精神自身演變的結果。近代科學的發(fā)展推進了理性的工具化?！敖?/p>

4、科學的數值化、定量化、規(guī)范化、精確化不僅作為一種方法論原則被廣泛接受的而且作為一種理性精神而貫穿于社會生活的一切方面是一種理性的社會模式”$“。對形式化了的科學技術的無條件的強調使實證主義凱歌高奏。行為主義雖受到了后行為主義的沖擊但在政治學的舞臺上仍然扮演著重要角色。工具理性的擴張使人成為技術的工具。對制度和體制的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果。它導致了公共管理主體的主體性喪失“因為工具理性支配社會的前提一定是工作中主體的消亡”%“

5、。工具理性通過顯現技術合理性和政治合理性而表現出它的專制與蠻橫。在哈貝馬斯看來現代社會的病態(tài)就在于工具理性的體制化運作大舉侵占了生活世界的領域人與人之間的相互理解與溝通被各自分離的意見的機械組合的量化計算所代替。當然制度和體制的作用是不可忽視的尤其在我國各種制度和體制都有待于進一步完善更應對此予以格外關注但它不是公共管理責任發(fā)揮作用的唯一途徑。而且工具理性的過度張揚會導致公共管理責任的扭曲。公共管理責任同其他政治責任和行政責任一樣是與間

6、接民主相聯系的是國家責任政治的產物。如果對其進行深入剖析會展示出兩種行為:一是制度行為表現為忠實地遵守法律、上級的命令和效率標準。制度行為屬于外在責任的范疇是指由法律、體制和職業(yè)關系所決定的責任也可稱為客觀責任。公共管理主體的法權地位、公共管理行為的法律效力、公共管理過程的法定程序和公共管理結果的法律責任構成了客觀責任的主要內容。二是倫理行為即堅守道德的標準避免出現不符合倫理道德的行為。倫理行為可以歸結為主觀責任的范疇。道德責任感、道德

7、良知和道德信念形成了主觀責任賴以依托的內在根據。特里L.庫珀對客觀制度性責任作了如下概括:公共管理人員既要對“他們組織的上級負責貫徹上級的指示或相互之間業(yè)已達成一致的目標任務也要為他們的下屬的行為負責”。同時要對“民選官員負責把他們的意志當作公共政策的具體表現來貫徹”。更要“要對公民負責洞察、理解和權衡他們的喜好、要求和其他利益”在公共管理活動進行的過程中道德價值觀發(fā)揮著監(jiān)督作用堅持符合道德要求的價值取向清除不符合道德要求的價值取向特別

8、是在發(fā)現問題時能夠改變公共管理活動的方向避免導致無效或負效用的結果在一項公共管理活動之后道德價值觀可以對其做出評價對公共管理活動中履行了道德義務獲得內心的滿足對沒有履行道德義務而愧疚?！翱陀^責任源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待但主觀責任卻根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰”$%“。主觀倫理性責任機制的建立有賴于價值理性的支撐。(三)公共管理責任的完整理性透視工具理性與價值理性作為人的意識的兩個不同方面它們之間的關系應該是

9、相互依存相互促進和諧統一的。價值理性是體工具理性為用。以完整的理性為依托從關懷未來這一價值理性的視角對建立在工具理性基礎上的公共管理責任進行反思要求人們必須在工具理性和價值理性的統一中把握公共管理責任尋求外在責任內在化和內在責任外在化的途徑把客觀制度性責任同主觀倫理性責任統一起來。外在責任內在化就是把客觀制度性責任通過服從、認同和內化的路徑使之成為公共管理主體價值體系的組成部分?？陀^的制度性責任只有通過一定的途徑成為公共管理主體價值體系

10、的一部分才能更有效地發(fā)揮作用。內化是以公共管理主體對制度性的責任準確而深刻的理解并作出積極肯定的評價為依據的。這時客觀制度性責任的內容就會成為公共管理主體價值體系的有機組成部分。承擔應有的責任就成為積極自覺的行為。只有深入到內化的層次客觀的制度性責任才能持久地發(fā)揮應有的作用。內在責任外在化就是把倫理性責任通過道德立法和角色社會化的路徑使公共管理主體的主觀倫理性責任制度化。雖然關于道德立法還存在某種爭議但可以認為它是倫理性責任外在化的重要

11、途徑。在西方頒布道德法典的國家不斷增多對此作了最好的詮釋。道德立法固然重要與道德立法相配套的責任機制也不可缺少。機制的完善使不履行責任的行為更容易控制。公共管理主體角色的社會化是主觀倫理責任客觀化的又一條重要途徑。角色社會化就是公共管理主體習得職業(yè)倫理倡導的價值和行為準則的過程它使主觀倫理責任職業(yè)化。當客觀的制度性責任和主觀的倫理性責任在工具理性和價值理性的和諧統一中實現了完美的結合而融為一體的時候公共管理責任就會發(fā)揮其持久的和有效的作

12、用就會帶來公共管理的高效率。(作者單位:浙江工商大學公共管理學院)注釋&“[英]伯特蘭羅素:《倫理學與政治學中的人類社會》中國社會科學出版社1992年版第25頁?！榜R爾庫塞:《單項度的人》重慶出版社2001年版第124頁。(“張康之:《公共行政:超越工具理性》《浙江社會科學》2002年第4期第3頁。)“張一兵:《無調式的辯證想象》生活讀書新知三聯書店2001年版第33頁?！癧美]特里L.庫珀:《行政倫理學:實現行政責任的途徑》中國人民

13、大學出版社2001年版第64~65頁?！癧美]特里L.庫珀:《行政倫理學:實現行政責任的途徑》中國人民大學出版社2001年版第65頁?！癧澳]歐文休斯:《公共管理導論》中國人民大學出版社2001年版第275頁。!“郭夏娟:《公共行政倫理》浙江大學出版社2003年版第179頁。#“JohnP.BurckBureaucraticResponsibilityBaltimoreandLondonTheJohnsHopkinsUniversity